预算法修改终于进入最后的冲刺阶段，8月5日征求意见即结束，这意味着这部旷日持久的立法过程就划上了句号。

这部被称为“亚宪法”的法律的修改，经过多个部门，多个利益群体的长久博弈，并各方专家都参与进来，但最终公之于世的二审草案稿，却令人失望。一些重要条款，甚至有倒退之嫌。

预算法，直白的讲就是，纳税人的钱给了政府，让政府代为保管和使用，而制定法律的目的是人民如何监督政府花钱，如果花的不对或者不满意，应该有什么工具和处罚进行约束，政府应该如何有效的花钱，为人民服务，如果人民代表大会是人民选出来代表人民意志的机关，那么强化人民代表大会对财政预算的监督就是这部法律的宗旨。

但是作为立法宗旨的二审稿第一条是这样表述的：“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”

以上表述其实是上级财政部门对下级财政部门的约束管理，是政府对政府的监督，是上级对下级的监督，如果说监督者和执行者都是同一个人或者同一个利益主体，监督怎么能够有效执行，监督本意就彻底坐空了。

到底是谁监督预算和支出的执行？其实“宪法”规定的非常明确而果断，”《宪法》中与预算有关的是第62、67和89条，前两条讲的是人大有行使审查、批准预算的职责，后一条讲的是国务院有编制和执行预算的职权。

如果政府中有人无视预算作为法律文件的强制力而突破之，比如任意追加预算、挤占挪用预算资金，导致预算与决算之间出现巨大差距，人大有何手段进行处罚，以实现法律的强制力和权威性？这在此前讨论预算法修改的过程中，许多专家都提出了修改的建议，也就是强化人大监督权力的硬约束，但是在这次修改中只字未提。

其实，在我国现行体制下，人大的监督职能很难实现，每年的人大会议会期不超过15天，地方的也就几天，在这几天里还有其他庞杂事务需要处理，根本谈不上详细审议那么厚厚的专业的预算报告。

另外，我国的预算制度采用历年制，与权力机关审批预算的时间无法衔接，比如每年1月份即为预算执行时间，但是人大会议在3月份召开进行审批，也就是说历年的预算执行早于审批时间，未批先行，预算监督彻底失去了严肃性。这次二审稿对这个问题没有涉及。

    二审稿不仅仅在立法精神上不尽如人意，而且在具体的条款中，也体现了部门立法的弊病，这次立法大大强化了作为预算编制者和预算执行者的财政部门的利益，如此立法，在我国目前法制尚有极大空缺，监督体制不健全，政府权力过大的情况下，极易产生腐败。

    二审稿将原第四十八条改为第五十四条，删去第二款。这个第二款是这样表述的：“中央国库业务由中国人民银行经理，地方国库业务依照国务院的有关规定办理。”这也就是意味着以前中央银行具有的经理国库的行为被废止。

    因为接下来二审稿第二款规定：各级国库应当按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解、退付和预算支出的拨付。第三款规定：“各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权冻结、动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。”

其实，预算法修改之所以旷日持久，一个重要原因就是中国人民银行和财政部的博弈，按照现行预算法规定，中央银行经理国库，但是同时又规定财政部门对各级国库库款具有支配权，一方具有经理权，一方又具有支配权，这里存在矛盾，显然这是当时修法时双方各不相让的结果。

此后在此次修法的过程中财政部门提出要把“经理权”改为“代理权”，其实是央行国库成了财经部门的执行部门，此前的经理权所具有的监督功能荡然无存。

而此次规定的各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门，这种说法实质上说的就是别的部门不能动用国库库款，先不论这个说法实质上对不对。作为一部法律条文却不能这样表述，国库库款大多来自于税收，是公民的劳动所得，支配权怎么说也应该是公民，而相对于目前的体制，应该人民代表大会，财政部门只是在人大的授权下的使用等权利。

    第四十八条第四款规定，各级政府及其财政部门应当加强对本级国库的管理和监督。这条规定更是将财政资金的运用划给了财政部门，这也就是各级财政部门即是财政资金的使用者，拥有使用权，并且还具有监督和管理的权力，裁判员和运动员兼于一身，这种规定过分体现了部门利益，与现代立法精神相去甚远，不符合现代财政资金运用的规律。

    其实对于财政资金运用的监督应该由各级人大施行，但是由于中国的特殊国情，日常的监督根本谈不上，只能通过其他权宜方式来解决，因此在国库管理过程中，就出现了扯皮推诿现象，这也会这次修改的理由，显然在这次修法中，人民银行做了妥协，财政部门占了上风。