2011/11/09 | 仲大軍

在財政部代理發行地方債兩年後，中國大陸終於開始讓地方政府自行發債，並有可能由上海、浙江、廣東、深圳等4個試點省市過渡到全國各地。其實自2009年開始，地方政府債券開始成為各方關注的焦點。2009年至2011年，人大每年批准的地方政府債規模均為2000億元（人民幣，下同）。

地方債務是個老問題，多年來一直流傳著地方政府債務的規模、數字和負債狀況的各種說法。2009年，為應對國際金融危機，大陸出台 4兆元的刺激經濟計畫，這一計畫極大地刺激了地方政府的舉債動機。而從2008年之後，地方政府的舉債規模也急劇擴大。

地方債額度增長驚人

2011年3月至5月，大陸審計署組織全國審計機關4萬多名審計人員，對31個省市自治區和5個計畫單列市，及所屬市縣三級地方政府的債務情況進行全面審計。審計結果是：截至2010年底，大陸地方政府性債務餘額10.7兆元。其中有51%共計5.48兆元是2008年及以前年度舉借並用於續建2008年以前開工項目，其餘5兆餘元是2009和2010年間形成的。兩年之間，地方債由5兆增加到10兆，增長速度驚人。

相比之下，中央財政的債務餘額在2009年底有6兆餘元，2010年底達到約7兆元。中央和地方的債務加總達到近18兆元，占國內生產總值約45%至50%。這種債務比例標誌著，大陸的債務率已進入預警階段。

面對暴漲的地方債務，中央財政已經無能為力，而商業銀行出於對風險和收益的考量，也不肯輕易提供信貸。解鈴還需繫鈴人，只有靠地方政府發債來應對還債問題。這就是地方自主發債出籠的主要背景。

但是，負債經濟有諸多弊端，完全由地方發債管制更有極大風險。首先，負債經濟的危害在於，當經濟被推上一個高度後，如果沒有持續的債券支持，經濟就會掉下去。如果想持續維持經濟規模和增速，就必須繼續借債，擴大債務規模。久而久之，債務規模逐漸龐大，超過還債能力，風險就會出現。到頭來，不僅經濟運行會出現更大的下跌，還可能伴隨惡性通膨。

第二，當債務規模達到難以償還的時候，各種金融風險都會出現。這種狀況已在西方國家上演。從美國華爾街公司倒閉潮，到最近美國部分州政府破產，無一不與透支負債有關。

缺體制約束易生風險

第三，地方債券大於國債，有可能造成國家管理上的混亂。當一個國家出現過多的地方債而不是中央國債時，地方問題會凸顯出來，甚至造成國家內部的分裂。

總之，財政放權是一把雙面刃，既可以調動地方的積極性，又可能由於軟約束的問題使地方各自為政，尾大不掉，出了問題卻往中央推。

此外，憂心地方政府性債務，還有制度和體制的原因。先行試點的 4個省市的地方政府條件相對較好，其他多數地方政府尚未具備較完善的發債條件，即無有效的治理模式，預算支出也欠缺透明機制。

大陸財政部的作法也受到質疑：允許地方政府發債是財政體制的大事，是否需要全國人大審議和批准，予以合法化？在地方債的發行額度方面，是否也需要經過地方人大的審議和監督，是否應納入地方年度財政預算？如果缺少體制性的約束，很容易出現亂發債的道德風險。

對大陸來說，地方政府發行債券是個新事務，它的風險控制還需要深入研究，它對宏觀經濟的影響更需要理性認識。希臘、義大利等國都是前車之鑑，要引以為戒。

（作者為前新華社世界問題研究中心特邀研究員）

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