我国各种网络NGO快速成长遍地开花，已是社会公益事业发展的重要力量，但也存在着组织机构不健全、法律规范缺失、信任危机凸显、政府管理缺位等现实问题，已经走到了十字路口……

网络NGO走到十字路口

■  本刊记者  李蒙

网络NGO的蓬勃发展

在2009年底举行的全国政法工作电视电话会议上，中央要求下一阶段网络管理，应坚持建设与管理并重，法律手段、行政手段、经济手段、技术手段并用，明确电信运营企业、用户的法律责任，最大限度地发挥网络积极作用，最大限度地遏制网络消极影响。而对遍地开花的网络NGO的管理，也成为越来越重要的课题。

NGO是指除政府和企业之外的非营利性的其他社会组织，网络NGO是互联网时代主要依靠网络建立发展的组织。2009年，中国网民总人数突破3亿，手机上网用户突破1亿，网站数量突破300万个，都居世界前列。随着网络言论载体的逐渐发达，相当多的网民已经不再是孤立的个体，他们在网上结成各种虚拟的社群，组织化程度不断提高。

目前依托腾讯QQ软件的QQ群，已有5000万个之多。 “百度贴吧”平均每天新建贴吧8000余个，发新帖200万个。长年固定登录某个贴吧的网民，通过长期交流探讨无形中形成一个网络NGO。近年来崛起的社交类网站，能提供个人博客、群组、照片、视频、音乐等多种互动功能，每个用户都能以此组成以自己为中心的小群体。如开心网面向白领，注册用户逾5000万。而校内网则垄断了在校大学生市场。其他网络NGO形式，包括BBS的版聚(活跃在同一论坛的网民线下聚会)，作者社会背景相同或博文主题相近的博客圈(仅搜狐博客就有11800多个圈子)，豆瓣网的讨论群组(2.2多万个)，还有一些小的专业类网站，如户外运动类网站结成的“驴友”社群，当年率先质疑周正龙虎照的“色影无忌”摄影爱好者网站等。

这些网络NGO，有的是同学、同事、同乡、同行、同地等现实社会关系连结起来的，有的是影视音乐、动漫、游戏、车行天下、旅游、体育联盟、追星族、星座缘分等兴趣爱好连结起来的，也有不少是因某项社会公益事业或某个公共舆论事件连结起来的。他们进行的是特定主题的深度交流，能够寻找和聚集理念相同或利益相关的人群，借助网络便捷传播的技术手段，动员起巨大的社会力量，推进社会公益事业的发展，也能给一些地方政府和企业带来很大的舆论压力。

    “宝贝回家”寻子网的成长和“转正”

1992年的一天，吉林省通化市的张宝艳的5岁儿子被奶奶带到市场，不小心走失。作为母亲的张宝艳得知消息后如五雷轰顶，焦急万分。幸运的是当天晚上她就找到了自己的儿子，但一场虚惊给她留下了深深的心理烙印，从此开始关注走失儿童。互联网兴起后，她留意过不少寻人网站，发现全都是收费的，就产生了建立一个公益性寻子网站的想法，并得到了丈夫的支持。2007年4月30日，“宝贝回家”公益寻子网站诞生了。

网站随后的发展张宝艳做梦也想不到。短短一个月时间里，登记注册的志愿者已经遍及几十个城市，全国大多数省份。一个月后，各地志愿者纷纷走上街头，南京、内蒙等地的反扒组织和一些城市的义工组织也加入进来，对利用儿童进行乞讨的现象进行调查追踪，与当地警方、民政部门配合行动，抓人贩子，解救儿童。

网站管理的工作量和难度越来越大，张宝艳被迫辞去工作，在家全职管理。每天清晨上线，维护网站内容和管理全国近70个志愿者QQ群，搜集新闻。发现需要求助的信息，立即与对方取得联系，再发到遍布各省的QQ群中。到2009年底，注册志愿者已达1.4万人，解救被拐或走失儿童51人。

但网络NGO必然面临的各种现实问题，“宝贝回家”网也不可避免。志愿者队伍长期不稳定，主动参与的积极性不高，持久坚持者不多。志愿者们到街头观察监控利用儿童行乞的犯罪嫌疑人，存在不可预测的危险，因此不愿留真名，无论是否在现实生活中见面，往往都以网名相称，隐瞒真实身份。有的举报拐卖嫌疑人后因证据不足遭到周围人甚至民警指责，积极性大受打击。许多志愿者喜欢从事网上活动或街头宣传活动，真到了对寻人工作进行实质性帮助时，往往响应者不多。网站的大部分工作其实是由几个骨干志愿者完成，他们往往从清晨工作到深夜，直到健康出现问题。

财务危机和信任危机，“宝贝回家”网也难以避免。开始因为缺少合法身份，不能开具发票，不能转移汇款，网站拒绝接受社会赞助和捐赠。但网站维护、志愿者宣传、寻找失踪儿童和救助流浪乞讨儿童，不可能不产生费用，长期由志愿者自行承担很不现实。张宝艳经过多方努力，终于在2008年1月18日，让网站在通化市民政局正式登记注册。2008年5月1日起，网站开始接受社会捐赠，将所有账目都上网公示，并定期请审计部门依法审计。

2009年两会期间，“宝贝回家”网促成了全国政协委员濮存昕提交关于强制救助流浪儿童的提案，由此引发媒体对此问题的广泛报道，进而促成了公安部于“两会”之后迅速开展“打拐”行动，不到一个月就解救被拐儿童196人，被拐妇女214人。各级公安部门由此建立起与“宝贝回家”网的全国志愿者紧密配合的模式，使“打拐”行动能够长期持续下去。

2009年底，“宝贝回家”志愿者当选2009年“十大法制人物”，并成为中央电视台“感动中国”年度人物评选活动的候选人，在网络投票中名列前茅。而在2006年，“格桑花西部助学网”也曾当选当年的“感动中国”人物。

    网络NGO的生存现状

 相较于“宝贝回家”网在成立仅半年多就迅速“转正”，“格桑花”在2009年8月8日才在青海省民政厅注册成立青海格桑花教育救助会，取得了合法身份。因为合法注册较晚，过去几年他们遇到的问题更多。

“格桑花”也曾遇到过信任危机，有人怀疑捐款是否都用来助学。他们采取公开调查公开辩论的方式，让每个人都知道运作过程，将捐款直接汇到受助学生所在学校的账户上，有效地做到了透明和公开。因为不能开具发票，导致花旗银行、通用公司、沃尔沃等大公司试图通过“格桑花”捐赠资金和物资的计划搁浅。上海彤程公司在不要合同、不用免税发票、不要宣传的前提下，几年如一日地无私合作，使网站的财务问题才得以解决，保证了“格桑花”的正常运转和捐赠资金物资的及时到位。

“格桑花”曾遭恶意攻击，大量助学资料被删却求告无门。“格桑花”曾因网站的系统软件问题被控告侵权，因无合法身份，维权带来不少麻烦。现在正式注册后，“格桑花”终于可以运用法律武器保护自己了。

此外还有反对乙肝歧视的“肝胆相照”网，提倡乳房保护的“中国红丝带网”，进行环境保护的“绿色网络联盟”，“中国RH阴性血型之家”QQ群，依托“正定贴吧”的河北402爱心社等，都“转正”为合法社会组织。而更多的网络NGO没有如此幸运，只好长期“非法”运行，甚至被关闭解散，如山东寿光义工组织在2007年为6名失学儿童举办了一场义演后，被当地民政局协同城管等多部门以“非法团体”为由依法解散。

2009年底，国内众多同性恋预防艾滋病网站被关闭。北京爱知行研究所等相关机构指出，同性恋在我国既不是病态也不违法，网站本身也没有“涉黄”内容。不少同性恋网站跟国家或地方疾病预防控制中心和各地公益团体合作，在防艾工作中发挥了巨大作用。同性恋在人群中所占的比例为5%左右，在中国有3000多万同性恋者，他们的艾滋病感染率在局部地区已经高达20%以上，而因为备受歧视有意隐藏，一般很难找到他们。现在关闭这些网站，将使这部分人群的防艾工作更加困难。

不过，因为网络NGO数量庞大，跨地域色彩明显，且层出不穷，简单取缔对于政府部门来说，是无法做到也不堪重负的。对于慈善、环保、防病、助学等公益性质的网络NGO一概取缔，其社会影响也必然是负面的。目前政府部门对网络NGO，一般采取“不承认”“不取缔”“不干预”政策，这种政策潜藏着越来越大的危机。

一些网络NGO在临时筹款救济需要组织义卖时，因得不到政府相关部门的支持，手续往往批不下来，有些活动因此变成了“非法集会”。有的义卖因为场地原因一拖再拖，有的活动还没确定下来，受助人已经去世了。厦门“小鱼社区”爱心版就曾有此遭遇。

有的网络NGO组织大型活动，如西安义工组织策划的一场演唱会，现场好几百人，全国几十家网站同时直播，网络观众达10万人。如此大的规模，缺少政府部门的支持监管，其法律风险是客观存在的。在2009年夏的邓玉娇事件中，全国各地都有网友发起到巴东“旅游”活动，一度造成当地旅馆纷纷“客满”，长江航线巴东码头建国后首次停航，其社会影响不能说不存在负面因素。

     相关法律亟待完善

    我国的《社会团体登记管理条例》发布于1998年，这一年中国网民仅仅117. 5万，如今则超过3亿。当年，没有QQ群，没有博客圈，BBS刚刚起步且局限于大学校园中，甚至连手机都还是富有的标志，当然不存在网络NGO的概念。而今天，网络NGO已经无处不在，这个条例中的一些规定，已经远远落后于社会组织发展的现实状况，更滞后于公民参与社会管理的热情，有了修改完善的迫切需要。

    《条例》第三十五条规定：“未经批准，擅自开展社会团体筹备活动，或者未经登记，擅自以社会团体名义进行活动，以及被撤销登记的社会团体继续以社会团体名义进行活动的，由登记管理机关予以取缔，没收非法财产；构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予治安管理处罚。”根据这条规定，凡未经审批和注册的社会公益组织，都可以被看作是非法组织。网络NGO只要未经注册，随时都存在被“依法”取缔或解散的可能，组织的所有活动也有不小的法律风险。

　  而进行注册的门槛之高，是多数网络NGO在草创之初很难达到的。《条例》规定，要成为正式登记的社会公益组织需要一个过程，如注册地方协会要至少3万元以上资金，有50个以上的个人会员或者30个以上的单位会员；个人会员、单位会员混合组成的，会员总数不得少于50个，以及专职人员、固定住所的要求等等。最困难的是要有挂靠的“主管单位”审批，而网络NGO往往种类繁多成员复杂，组织的活动经常跨地域甚至跨越国界，很难找到愿意为其承担监管责任的主管单位。

《条例》第十三条规定，“在同一行政区域内已有业务范围相同或者相似的社会团体，没有必要成立。”由此导致一些网络NGO尽管得到当地市级政府部门的支持认可，也不得不到下一级也就是区县级民政部分去注册登记。

　　清华大学公共管理学院教授、清华大学NGO研究所副所长贾西津认为，在当前情况下，网络NGO的主流是有积极意义的，法律监管的空白既源于立法滞后，也因政府的监管缺位。许多网络NGO通过扎实的工作取得了社会认同，其中的卓有成效者通过与相关政府部门合作已经取得了行政认同，个别的通过民政注册最后取得了法律认同，已经成为公民社会建设中一支不可忽视的力量，甚至影响公共政策制定的过程。针对网络NGO的现状，立法部门应加快修改完善相关法律；目前在地方实践中也在探索逐步放开登记限制，比如慈善、环保、防病、助学等领域，也可依据各自特性，探索不同的改革路径，最终使志愿结社如企业法人一样实现自由设立，依法监管的目标；应正确看待和支持网络NGO的健康发展，法律规范应帮助他们健康有序地开展社会公益活动。

在全国政法工作电视电话会议上，公安部提出将加强网上管控，将网上巡控触角向QQ群、微博客等“管理薄弱空间”延伸，提高“网上发现、侦查、控制和处置能力”，严防形成隐蔽性犯罪组织。而在2009年打拐专项行动中，全国公安部门与“宝贝回家”寻子网等网络NGO的合作，又使人们相信，政府部门与网络NGO组织的合作，今后也将越来越紧密。