强化地级信访部门的“枢纽”地位

是扭转信访“高发”趋势的关键

（第二部分）

一、为什么说地级信访部门是信访工作系统的“枢纽”。

（一）地级信访部门的“枢纽”地位是《信访条例》的多项规定所决定的：1、《信访条例》明确规定了地级信访机构对县级信访工作的指导权。《信访条例》第六条规定“县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。”2、《信访条例》明确了地级信访部门对县级信访工作的追责权。《信访条例》第七条规定“各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报；”“各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。”按照现行干部管理体制，对县一级领导干部的追责权也在地（市）级党委、政府。3、《信访条例》规定了“走访”的上限一般只到地级信访部门。《信访条例》第十六条规定“信访人采用走访形式提出信访事项，应当向依法有权处理的本级或者上一级机关提出。”也就是说发生在县里的信访矛盾，一般只能到地级信访部门以下层级机关“走访”，否则是越级、违规上访行为。4、《信访条例》规定了一般信访事项的“终结程序”在地级信访部门。《信访条例》第三十四条、第三十五条规定“信访人对行政机关作出的信访事项处理意见不服的，可以请求原办理行政机关的上一级行政机关复查。对复查意见不服的，可以向复查机关的上一级行政机关请求复核。信访人对复核意见不服，仍然以同一事实和理由提出投诉请求的，各级人民政府信访工作机构和其他行政机关不再受理。”从信访事项的处理实践看，“最高”复核机关一般都只是地级信访部门。

（二）地级信访部门的“枢纽”地位是当前行政管理层级和方式所决定的：我国现行行政管理程序是“层级递进式”的，即“上一级领导下一级，下一级对上一级负责”，一般不越级管理、汇报和跨层级向下传达指令。人事任免、纪律处分、责任追究等都是“层级递进式”管理模式。这就决定了地级信访部门对县级信访事务的直接指导和管辖地位。《信访条例》第六条规定“县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。”可以理解为乡、镇人民政府不“设立”专门的信访行政机构，实际工作中，乡、镇信访工作机构是没有机构和人员编制的“兼职”机构。上述“层级管理模式”和“机构设置模式”实际上确定了地级信访部门是信访事项处理由下至上的第三个层级：乡（镇）和县属业务部门为第一级、县人民政府为第二级、市人民政府就是第三级。按照信访事项处理的“三级终结制”，市级信访部门就是一般信访事项依法所能“上访”的最高机关，再上一个层级就是“非正常上访”（由市级、省级机关直接引发，复核权限在省以上的除外）。

（三）地级信访部门的“枢纽”地位是信访活动逐级上访的方式所决定的：信访矛盾发生后，信访人一般都是采取从乡—县—市—省—中央的逐级上访方式，一般是对下一级的处理不满或下一级处理不了时才向更上一级“走访”。通过三级调查、处置、协调后，信访事由、相关政策、信访人思想动态都应该是全面掌握了的，信访事项的处理依据、条件都已经具备，通常市级信访部门有责任、有权力，也有条件和能力处理好这些信访事项。从这个意义上来说地级信访部门的“枢纽”地位是由上访和处访活动逐层逐级递升的“过程规律”所决定的。实际上，到省以上走访的事项都按照《信访条例》规定再转交回了地级以下机关处理。因为《信访条例》明确规定：“信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照‘属地管理、分级负责，谁主管、谁负责’的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。”因而，地级信访部门在信访事项处理实践中处于“向上不能再推、向下不能再压”的对信访事项处置具有“不可推卸的责任”的位置。

（四）地级信访部门的“枢纽”地位是县级的决策执行主体性质所决定的：当前的行政管理体制中，县（市）一级政府在整个政府系统中处于具备完全政府功能的最基层，是现代化建设中各项决策的“执行主体”，“执行主体”的性质决定着这一级处于决策执行中各种矛盾冲突的前沿地带，在工业化、城市化、产业化建设中处于多种社会矛盾的“集结点”。信访工作实际表明75%以上的信访事项产生在县一级。县一级在执行中央、省委决策推进现代化的过程中处于多种社会矛盾的“集结点”这一现实，要求县（市）要有一个坚强的“后盾”，各类矛盾在汇集到省里、到中央之前要有个“缓冲带”。按照现行行政体制，这个“后盾”、“缓冲带”就是地（市）一级政府，就一般社会矛盾而言，这个“后盾”、“缓冲带”的实际担当者就是地级信访部门。地级信访部门的“后盾”、“缓冲”作用发挥得好，县（市）一级就有了坚决执行落实中央政策的“底气”，省里和中央就减少了来自基层社会矛盾的“干扰”，党和政府的整个决策和执行系统就能够协调运作。中央、省委正是全面掌握了信访形势，了解了信访的“治”与“乱”在整个现代化建设中的重大意义才给各级信访部门赋予了一定的职权，对各级的信访工作“施加了较大压力”。但对这一点，不同层级的领导在认识上、行动上、支持上尚有不到位之处。源于认识模糊，地级信访部门的“枢纽”地位没有“凸显”出来。

（五）地级信访部门的“枢纽”地位是地级信访部门的缓冲性所决定的：第一是指地级信访部门在信访事项处理中的“间接性”。地级机关一般不是信访矛盾的“肇事方”，通常只是对信访问题有指导之责、协调之职、督办之权，信访人的矛头也就不会直接指向地级信访部门，这一环节的指导、协调、沟通、督办作用发挥得好就能够缓解、化解、消除社会矛盾。因为不是直接“肇事者”在处理信访问题时还有“调查研究”的时间，这一缓冲时间也是缓和矛盾、化解矛盾的极其有利的时机。第二是指地级信访部门在信访矛盾调处中一般是“中间人”。对来自县乡基层的走访，地级信访部门一般不会和矛盾双方发生利益关系，处于“中间人” 的位置；这个“中间人”位置可能具备的“公正性”决定了地级信访部门是信访工作实践中重要而且可信可靠的“调解员”。“调解员”作用发挥的好就能够在群众和政府之间架起连心桥、友谊桥，不仅可以化解矛盾还可以消除误会避免发生新的矛盾。第三是指地级机关在造成信访事项的决策中的“中转性”。关系国计民生的重大决策有中央、省里作出，具体执行和执行策略由县（市、区）作出，地级机关只是“中转机关”，既不直接制定决策，也不直接执行决策，在“政策和策略不当”而引发的信访矛盾中相对比较“超脱”，对下可以督查纠错；对上应当调查研究并提出参考建议；可以通过督查、调查，研究问题、化解矛盾、促进和谐；可以在这一过程中疏导、教育、帮助群众。因为具备上述三方面特点，市级信访部门就成了阻止社会矛盾爆发的最佳“缓冲带”。