国会是美国的最高立法机构，只有参众两院的议员可以将条例法案递交到国会，但在现实中，常常由执法部门的官员起草法案。而由国会议员提交的法案在成为法律的路径上，存在着多重障碍，前进路上的每一步，只要一个‘不’的决定，法案便会在其前进通道上戛然而止。

美国的法案是怎样成为法律的

文/陈思进

　　上篇写到，当国会收到肯尼迪总统的《民权法案》后，经过参众两院的激烈辩论，在肯尼迪总统遇刺后的次年（1964年）7月2日，终获国会通过成为法律，是为著名的《民权法案》。

　　事实上，制定法律是非常困难的，而阻止法案成为法律，相对来说则比较容易。国会是美国的最高立法机构，只有参众两院的议员可以将条例法案递交到国会，但在现实中，常常由执法部门的官员起草法案，比如肯尼迪总统的《民权法案》。而由国会议员提交的法案在成为法律的路径上，存在着多重障碍，前进路上的每一步，只要一个“不”的决定，法案便会在其前进通道上戛然而止。

　　于是有人为此戏谑道，众议院和参议院成员的两个主要职能是：制定法律以及阻止法律的制定。执行前者需要汗水、耐心和一显身手处理吱吱作响的机器的技能，而后者是他们的日常工作，轻松而变化无穷。

　　事实也的确如此。通常，每年送交国会的法律草案少则上千，多则上万例。比如，美国第112届（2011年/2012年）国会（2年为1届），众议院收到6722件法案，参议院是3715件，总数为10437件，最后成为法律的仅有219例，成功率不到2.1%，创下制定法律效率最低的历史纪录（一般来说成功率是6%）。失败的案例中，包括了参议院通过的对中国进口商品加征关税的法案（在2010年也曾经有过一次）。这一法案是由来自缅因州的共和党参议员斯诺（Olympia Snowe），以及来自俄亥俄州的民主党参议员布朗（Sherrod Brown）提交到国会的，因此来自不同党派的参议员斯诺和布朗，便被称为法案倡议人（Sponsor）。

　　而想让法案成为法律，就必须在国会寻找尽可能多的共同倡议人。条例法案得到签署支持的议员越多，通过的可能性就越大，尤其是跨越党派的共同提案。否则，很多法案就会被冗长的演说（Filibuster）扼杀在摇篮里。

　　果不其然。2011年10月11日，美国参议院以63：35的票数通过立法，批准货币汇率监督改革法案，旨在惩罚中国涉嫌操纵汇率，要求美国对从中国进口的商品加征关税，以抵消所低估的国家货币。然而，就在参议院欢欣鼓舞的时刻，由共和党主导的众议院议长博纳（John Boehner）却表示，他不会把法案引进众议院进行表决。他称这是“危险的”，世界两大经济体之间的经济关系，可能因为此法案而引发“贸易战”。

　　其实如果按正常程序走，议长博纳会把参议院通过的法案，引进众议院相应的小组委员会召开听证会。但他没有这么做，许多法案就是死在这个阶段。当法案还没有走到下一个台阶——Floor Action（议员席议案）就被悄悄地扼杀掉。

　　那么对于此法案，参众两院为何会产生分歧呢？其实，这是由国会的规范准则所决定的。

　　美国国会像所有的团体组织一样，具有正式的规则和非正式的行为规范指南，其规则精确指定了具体职责和不允许的行为。宪法规定每个议院可以建立自己的规则，因此参、众两院的正式规则差别很大（不过两院也有一些共同的行为规范）。

　　众议院的议员在某些领域中通常是专家，他们会以专家的眼光来判断和推迟（或准许）某一个法案。所以博纳作为众议院领袖，在宪法上的地位，被公认为仅次于总统和副总统，有能力和权力控制重要的立法事项。中美关系如此重要，博纳能不慎重吗？

　　不过，即便法案通过了两院的审议，其“旅程”也远未结束。由众议院和参议院通过的法案总会出现差异，其差异有时是细微的，有时是相当大的。在法案摆放到总统的办公桌之前，必须重写一个妥协的版本，使获得两院批准的法案毫无差异。这个阶段叫Conference Committee（协商委员会）。

　　想避免走“协商委员会”的过程也可以，经常使用的方法有两个：第一，一院可简单地采用另一院的法案（一字一句）；第二，两院的成员将法案进行来回修改，直到分歧得到妥善解决，然后再对法案进行最后表决“通过”或“否决”。在不需要再做进一步修订之后，才被送到总统的桌上。

　　在法案成为法律的过程中，总统扮演着重要的限制角色，因此总统或其助手和顾问会咨询整个立法过程。如果总统赞成该法案，他签署之后便成为法律。如果总统不看好该法案，但也不想阻止，在不采取行动的情况下十天之后成为法律。总统也可以否决该法案，使其送返国会。但两院的三分之二表决可以推翻总统的否决，仍然使法案成为法律。而总统照样可以在国会会议结束时杀死该法案，如果他在十日内不采取任何行动，而此时国会正休会，这一否决被称为搁置否决权（Pocket veto）。

　　很遗憾，美国针对中国货币汇率的法案今年又上演了。2013年3月20日，民主党议员莱文（Sandy Levin，密歇根州）与瑞安（Tim Ryan，俄亥俄州），联手共和党议员墨菲（Tim Murphy，宾夕法尼亚州）和布鲁克斯（Mo Brooks，阿拉巴马州）向国会递交了法案，要求对中国涉嫌操纵汇率进行制裁。

　　我们不禁要问，参众两院的议员是这么选出来的，他们提出的议案真的代表民意吗？欲知详情，敬请阅读下篇。