重大决策不能忽视程序合法性

            原载2014年11月11日中国国土资源报法制版

　　天津市国土资源和房屋管理局 侯福志

　　增加“风险评估”环节是为了规避行政风险、克服长官意志、为建立重大决策追究制度及责任倒查机制提供基础；增加“合法性审查”环节是为了满足提高决策水平、发挥政府法制机构作用的需要。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》） 就深入推进依法行政工作进行了部署，笔者就健全依法决策机制，特别是完善决策程序问题，结合自己的工作提出如下认识和体会。

　　为什么要增加“风险评估”环节？笔者认为不外乎以下三个理由。一是为了规避行政风险。就笔者的理解而言，风险评估不同于专家论证。专家论证侧重于决策的可行性、技术上的可操作性等内容，而风险评估则应当是由专业机构提供的风险报告，侧重于决策实施后的社会效果、公众反映和对政治、社会及经济影响的分析。而《决定》增加了“风险评估”，相当于为决策上了一层保险，虽然可能增加一些社会成本，但就整体决策而言，因为规避了风险，所以还是值得的。二是可以有效克服长官意志。实际生活中，政府在决策中，“拍脑门”、“一言堂”现象还是比较多的。而风险评估则可以有效制约长官意志。当领导拍脑门时，如果增加了风险评估这个必须环节，试想，还有哪个领导敢擅作主张？建设要付出成本，你说拆就拆，资金哪来？设计是否要更改？社会舆论如何应对？因此，从某种意义上说，增加“风险评估”就是增加一道保险。三是为建立重大决策追究制度及责任倒查机制提供基础。过去，领导退休了，即使有过错，一般也不会再承担什么责任了。相信有了风险评估制度，若领导再擅作主张，不顾风险任意决策，将会面临终身的法律追究，只要决策失误并告成了重大损失，哪怕是退休多年也照样承担法律责任。

　　为什么要增加“合法性审查”环节？一是实际决策工作的需要。《决定》明确提出了“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”的制度，“合法性审查”将成为今后政府决策的必要环节，法制顾问参与政府决策将成新常态。二是发挥政府法制机构作用的需要。自1986年开始，我国在政府及工作部门陆续建立了完善的政府法制工作机构，形成了较为系统的工作制度，在立法、执法和行政复议、诉讼中，特别是在推进法治政府建设中发挥了重要的作用。实践证明，保留一支精干的、高素质的政府法制工作队伍，不仅可以有地解决涉法涉诉问题，而且，要以发挥这支队伍在依法决策中的重要作用。三是提高决策水平的需要。众所周知，决策是一个复杂的系统工程，不仅考验着领导的能力，也考验着政府机关的驾驭形势的水平。为了使决策更符合社会发展，符合改革的需要，就必须提高决策的科学化、法制化水平，而仅仅靠行政机构进行决策是远远不够的，必须发挥社会组织、咨询机构和专业人才的重要作用。为此，《决定》提出，要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。特别是让律师参与法律顾问队伍，参与重大问题的决策，这是第一次在这么高层级的文件中提出来的，其意义自然是十分重大的。

　　笔者在从事地矿管理工作中，很注意倾听专家和社会公众的意见。重大决策前，如出台管理措施，调整矿补费价格，建立奖励制度等，首先要召开不同的座谈会，听取不同阶层的意见。同时，请专业队伍进行可行性分析，在此基础上组织专家论证会进行审查。在审查意见的基础上进行决策。但实事求是说，对于风险评估工作和合法性审查工作，往往考虑的不够。地矿工作关系国计民生，更关系到社会经济的发展，今后，我们必须按照《决定》要求，落实上述制度，发挥专业单位、政府法制机构和律师队伍的作用，建立完善的风险评估、合法性审查制度，全面提升地矿管理的决策水平。

　　健全依法决策机制，特别是建立完善“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的科学的决策程序，无论是对于建设法治政府，还是调动社会公众的积极性共同推进国土资源各项改革事业都具有重大意义，国土资源管理部门必须系统地学习，很好地领会，并结合实际工作认真加以落实。

                  重大决策不能忽视程序合法性

            原载2014年11月11日中国国土资源报法制版

　　天津市国土资源和房屋管理局 侯福志

　　增加“风险评估”环节是为了规避行政风险、克服长官意志、为建立重大决策追究制度及责任倒查机制提供基础；增加“合法性审查”环节是为了满足提高决策水平、发挥政府法制机构作用的需要。

　　《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》） 就深入推进依法行政工作进行了部署，笔者就健全依法决策机制，特别是完善决策程序问题，结合自己的工作提出如下认识和体会。

　　为什么要增加“风险评估”环节？笔者认为不外乎以下三个理由。一是为了规避行政风险。就笔者的理解而言，风险评估不同于专家论证。专家论证侧重于决策的可行性、技术上的可操作性等内容，而风险评估则应当是由专业机构提供的风险报告，侧重于决策实施后的社会效果、公众反映和对政治、社会及经济影响的分析。而《决定》增加了“风险评估”，相当于为决策上了一层保险，虽然可能增加一些社会成本，但就整体决策而言，因为规避了风险，所以还是值得的。二是可以有效克服长官意志。实际生活中，政府在决策中，“拍脑门”、“一言堂”现象还是比较多的。而风险评估则可以有效制约长官意志。当领导拍脑门时，如果增加了风险评估这个必须环节，试想，还有哪个领导敢擅作主张？建设要付出成本，你说拆就拆，资金哪来？设计是否要更改？社会舆论如何应对？因此，从某种意义上说，增加“风险评估”就是增加一道保险。三是为建立重大决策追究制度及责任倒查机制提供基础。过去，领导退休了，即使有过错，一般也不会再承担什么责任了。相信有了风险评估制度，若领导再擅作主张，不顾风险任意决策，将会面临终身的法律追究，只要决策失误并告成了重大损失，哪怕是退休多年也照样承担法律责任。

　　为什么要增加“合法性审查”环节？一是实际决策工作的需要。《决定》明确提出了“建立行政机关内部重大决策合法性审查机制，未经合法性审查或经审查不合法的，不得提交讨论”的制度，“合法性审查”将成为今后政府决策的必要环节，法制顾问参与政府决策将成新常态。二是发挥政府法制机构作用的需要。自1986年开始，我国在政府及工作部门陆续建立了完善的政府法制工作机构，形成了较为系统的工作制度，在立法、执法和行政复议、诉讼中，特别是在推进法治政府建设中发挥了重要的作用。实践证明，保留一支精干的、高素质的政府法制工作队伍，不仅可以有地解决涉法涉诉问题，而且，要以发挥这支队伍在依法决策中的重要作用。三是提高决策水平的需要。众所周知，决策是一个复杂的系统工程，不仅考验着领导的能力，也考验着政府机关的驾驭形势的水平。为了使决策更符合社会发展，符合改革的需要，就必须提高决策的科学化、法制化水平，而仅仅靠行政机构进行决策是远远不够的，必须发挥社会组织、咨询机构和专业人才的重要作用。为此，《决定》提出，要积极推行政府法律顾问制度，建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍，保证法律顾问在制定重大行政决策、推进依法行政中发挥积极作用。特别是让律师参与法律顾问队伍，参与重大问题的决策，这是第一次在这么高层级的文件中提出来的，其意义自然是十分重大的。

　　笔者在从事地矿管理工作中，很注意倾听专家和社会公众的意见。重大决策前，如出台管理措施，调整矿补费价格，建立奖励制度等，首先要召开不同的座谈会，听取不同阶层的意见。同时，请专业队伍进行可行性分析，在此基础上组织专家论证会进行审查。在审查意见的基础上进行决策。但实事求是说，对于风险评估工作和合法性审查工作，往往考虑的不够。地矿工作关系国计民生，更关系到社会经济的发展，今后，我们必须按照《决定》要求，落实上述制度，发挥专业单位、政府法制机构和律师队伍的作用，建立完善的风险评估、合法性审查制度，全面提升地矿管理的决策水平。

　　健全依法决策机制，特别是建立完善“公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定”的科学的决策程序，无论是对于建设法治政府，还是调动社会公众的积极性共同推进国土资源各项改革事业都具有重大意义，国土资源管理部门必须系统地学习，很好地领会，并结合实际工作认真加以落实。