必须从分税制的改革入手

---- 中央、地方财权分配的政治学分析之七

 李锦

近一年来，关于贷款问题，关于地方融资平台问题，关于发行地方债务问题，一出接一出，目的就是一个，让地方政府有钱办事。在认真梳理这些年来围绕“地方政府能否发行公债”的争论之后，我们发现，徘徊在“地方政府资金短缺要求发行地方公债”与“权力如何得到有效规制而不至滥用”之间的矛盾，“地方政府依土地生财”和“楼市涨价泡沫”的矛盾，不仅直接关涉中国地方人大对地方政府权力的有效制约问题，而且与更为合理的分税制改革以及整个宪政体制完善密切相关。

我们认为，选择发行地方公债，或者是地方融资平台，或者是土地生财，都是“曲线举债”的一套。最终还得选择改革分税制，来规范地方政府业已混乱的“曲线举债”行为，进而从根本上化解数万亿的地方债务并不仅仅是一个经济问题，更是一个如何在合理财政分权的基础之上建构合理央地关系的宪政问题。

当下中国的宪法关于税收问题的规定甚为简单，以至于简单的无法依照。现在，既没有规定税收法定原则，也没有规定央地征税权的划分，能够找到的仅仅是第56条关于“公民有依照法律纳税的义务”的规定；其次，尽管《税收征管法》第3条规定“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行”可以被视为是对宪法“税收法定主义”原则阙失的补漏，然而这种努力并不成功。因为经过1984年全国人大常委会《关于授权国务院改革工商税制和发布有关税收条例（草案）的决定》和1985届全国人大《关于授予国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》两次授权，国务院获得的税收立法权几乎扩大到无所复加的地步——到目前为止，除了《税收征管法》之外，现行有效的法律规范中仅有《个人所得税法》和《企业所得税法》是以法律的形式通过，剩余的税收法律规范中有超过80%是由国务院以条例或暂行条例的方式制定的；最后，建立和规范当下中国央地财政关系的“契约”仅仅是国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》（1993）和《所得税收入分享改革方案》（2002）。而这种仅仅靠行政系统内部的博弈而建立起来的包括央地财政分权在内的现行财政和税收体制是难以持久而稳固的。

前一阶段，听到国家前五个月财政收入达到3.4万亿，比上年超过30%。国家确实太有钱了，看来1994年的分税制改革提高中央税收能力目标是完全达到了。然而，人们并没有欢呼，反而引来一片讨责。守住既得利益很难理解，中央政府掌握庞大的资金却贸然允许发行地方公债，这种做法也太不规范了。这也是本文反对贸然发行地方公债，反对依靠土地财政敛钱，而提倡依靠宪法划分中央、地方政府财权的本意。

此外，还应当看到，即使确实需要建立地方政府公债制度，那也应当由全国人大以法律的形式来实行，因为地方公债制度实质上是国家财政制度的重要组成部分，按照《立法法》第8条的规定，“基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”属于法律保留的事项，即必须由全国人大制定法律予以建立。在这个意义上，《预算法》第28条规定的“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”的规定是不符合《宪法》和《立法法》规定的，国务院决定建立地方公债制度后，仅仅是将该决定汇报给全国人大常委会也是不符合《宪法》和《立法法》规定的。