地方政府债务后面的“宪政危机”

---- 中央、地方财权分配的政治学分析之六

 李 锦

    中国的分税制改革后带来的重要后果是，地方政府的巨额负债蕴含着巨大的财政风险，更影响政府现象。首先，有转化为金融风险或转嫁为社会大众的税负与非税负担的可能性，如此，市场经济的正常运行将不复可能。其次，地方政府的巨额负债有足够的可能影响政府的施政能力，其向社会提供公共服务的质量会大大降低，人们享受经济增长以提高福祉的愿望将化为泡影。第三，地方政府对财政权力的肆意滥用将使其深深地陷入财政危机，由此激化社会矛盾。实际上眼下有些地方这类矛盾已经相当“激化”了，甚至引发严重的社会危机与政治危机，实实在在的财政风险随时可能爆发，到那时，什么“正当性”与“合法代表性”便都将化为乌有、不复存在了。

    还有一个危机，是宪政危机。面对地方政府早已绕开《预算法》大举借债并因此背负沉重债务的现实，一些支持者建议尽快拆掉“地方公债禁令”这一早已“年久失修的大门”。然而如果从宪政的视角加以审慎分析，我们将会发现，如果相关宪政问题没有得到有效解决就贸然发行地方公债，将带来极为严重的宪政危机。

    在这一问题上，中央政府“代发地方公债”似乎是一个控制风险的不错选择，然而，这种依赖于行政审批的做法可能会适得其反——其不但可能会强化跑“部”“钱”进的恶性循环，而且可能会引发更大的道德和政治风险。因为这种模式的实质是，用中央政府的信用而非市场信用或者地方政府信用来确保地方公债。如果审查不严或者发行后监管不严，其结果可能比地方政府独立发行公债更严重。

    有人曾经建议，只要中央政府在“门槛”上做足文章，即最少经过四道“门槛”：当地人大要进行严格审议；中央政府进行严格的总量控制和审批把关；关于地方政府债务问题也有可预防风险的方法。信用评级；投资者有买或者不买的选择权，那么就可以降低地方公债发行所带来的风险。这样的分析是有道理且切中要害的，但需要注意的是，除了第二个门槛以外，剩余三道都需要以数十年乃至数百年计，其绝非一蹴而就的事情。因此，我们不要指出在地方政府债务的微观方面使劲，通常的用词是“规范化”、“健全化”，其实根本不可能做到。

    从经济利弊的角度来探讨现在是否应当允许地方公债发行，我们可以讲出许多理由为这种方法做解释。我们关注的是，当下中国是否窘迫到非用这种方法不可的地步，贸然发行地方公债会对中国的宪政建设提出哪些挑战？如果发行地方公债并非良策，我们又应当如何依照立宪主义的要求建构合理的央地财政关系？