我国基层动物防疫体系的存在问题：线断、网破、人散

2004年免征农业税后，很多地区乡镇一级的基层动物防疫体系的职能被合并。通过这次猪流感疫情，应该看到农村动物的防疫体系还不健全,许多乡镇兽医站受到削弱，不少地方的农村公共卫生防疫体制比较薄弱，近年来由于多数县、乡级财政遇到困难，多数被关、停、并、转，农村公共投资严重不足，据22个省、市、自治区的不完全统计，撤消、合并乡镇兽医站3342个，造成专业从业人员流失，基层动物防疫体系出现了“线断、网破、人散”的被动局面。

根据《中华人民共和国动物防疫法》的规定，我国在省、市、县三级设立了动物防疫和监督机构。在全国设立了国家、省、市、县、乡各个级别的畜牧兽医站，还设立了包括国家省级、县级和边境口岸监测站的动物疫情监测体系，国家已经建立了国家参考实验室、国家外来疫病监测诊断中心、农业部兽医诊断中心等实验室，各级科研结构和大专院校实验室。

我国是全世界最大的家禽、牲畜饲养国，家禽饲养量占全世界20.8％，家禽年存栏量占29％，水禽饲养量占76％，鸡蛋产量占43％，而且分布于广大的农村地区，因此防疫工作的重点在基层，但是目前基层领域存在问题较大，“网破、线断、人散”三个词形象地勾勒出了目前基层动物防疫体系的现状。而且我国农村40%的家禽禽类散养混养的现状，农村公共卫生防疫体制比较薄弱。建立县、乡的防疫站是适合中国国情的农村公共卫生体系，随着养殖业的发展，防疫网络的建设滞后，农村地区的防疫特别是农户长期处于被忽略的状态，农户出现的疫情不能及时上报，导致不能对疫情作出快速响应，原来分布在基层的防疫队伍线断人散，具体结构如图3所示：

   目前基层防疫体系现状为线断、网破、人散的局面。即自上而下的防疫线断了，动物疾病防疫网破了，从事防疫工作的人员散了。

    基层动物防疫体系“线断”状况

我国现存的兽医体制还是计划经济时代的产物，远远不适应市场经济的需求，也没有同国际惯例接轨。畜牧机构残缺不全，乡镇机构改革后，许多乡镇畜牧兽医站受到了削弱。很多乡镇兽医站已经不存在，整个防疫体系处于线断阶段。据葫芦岛市调查显示，全市98个乡镇设有兽医站，只有1/3能正常工作，1/3维持工作，1/3工作瘫痪。基层动物防疫力量薄弱使防控措施难以具体落实。特别是兽医管理体制，仍没有官方兽医和从业兽医划分开，并强化官方兽医管理。基层兽医站在税费改革后，绝大多数是自收自支的事业单位，由于投入的经费少，导致基层动物防疫基础设施十分落后，由于缺少先进的仪器和化验设备，检测检验手段不精确， 对动物疾病的诊断很多情况下凭借兽医验来判断，很难做到及时发现和控制，疫情监测机制、通报系统都存在漏洞。广大农村地区防疫技术力量不足，农民缺乏防疫意识，农村动物防疫体系普遍出现“线断”。

层动物防疫体系“网破””状况

尽管我国制定了《动物防疫法》，但有法不依、执法不严的现象存在。基层动物防疫力量薄弱使防控措施难以具体落实；执法队伍力量不足，畜产品安全监管难以到位；基础性动物防疫工作的缺位目前表现在动物疫病、动物性食品安全的检疫缺乏由国家控制专业防检体系。基层目前对这一块是多头管理：动物饲养、运输由农业部门进行兽医检疫；屠宰加工由企业的兽医进行屠宰检疫；畜产品进入市场由工商和卫生部门执法；进出口由出入境检验检疫机构负责^【4】。很多村没有兽医，在免疫时靠临时找人，没有形成有效的基层防疫网络，而且由于近几年实行自愿免疫导致防疫密度大为下降。由于“网破”，防疫计划无法落实，增加了控制疫病的难度，加大家禽患病的风险。

基层动物防疫体系“人散”状况

基层防疫人才出现断档，畜牧兽医人员年龄结构老龄化现象严重，防疫队伍普遍存在技术素质偏低，能力不高，不能及时判断发现疫情；防疫员编制不足、人员偏少，制约了防疫工作的开展。很多乡镇基层兽医站为自收自支单位，由于工资福利偏低，造成了基层防疫人员流失，导致基层防疫队伍不稳定。据湖北省畜牧局反映，在乡镇机构改革后，全省原有的１０００多个基层畜牧兽医站就只剩下５００多个，一半的畜牧兽医站牌子摘了，人散了，兽医人员纷纷转行外出打工^[11] ，基层防疫工作出现许多空白。

纵观我国动物防疫体系历史进程，总结分析动物防疫体系现实状况，从我国现在的动物防疫体系看, 农村公共卫生防疫体制比较薄弱,严重影响制约了动物防疫措施的有效实施。

如何提高我国动物防疫体系水平？

我国农村公共卫生体系是全国公共卫生体系最薄弱的环节，要立足当前，强化基础，全面加强农村的疫情防控能力建设，并放眼长远，努力构建长效机制^[2]。加强对动物疫情预报、诊断确诊、监测和预警，提高对动物疫情的应急反应和处理能力，主要是兼顾畜产品质量、公共卫生方面，重点抓好制度和设施建设, 加快兽医管理体制改革，提高重大动物疫病防控能力和公共卫生安全水平是当前紧迫任务。动物防疫是家禽业的基础性工作，是预防、控制动物疫情发生和传播的有效手段，猪流感爆发反映当前农村动物防疫中还存在诸多问题，亟需采取相应措施加以解决，猪流感爆发区的防疫机构应该针对疫情认真总结经验和教训,严防严控猪流感等其它动物疫情等发生。

政府增加对农村公共品投资，解决农村公共投资严重不足问题

2004年冬在全国若干个省区出现禽流感疫情后，中央包括地方各级政府及相关部门加大动物防疫体系改革力度，制订了详尽的防禽应急预案。2005年5月国务院出台了国务院出台《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》，对改革的指导思想、基本原则、主要目标和主要内容等做出了明确规定；明确提出兽医工作是公共卫生的重要组成部分，要求在改革中提高动物卫生监管执法水平，提高动物防疫公共服务能力，切实加强基层动物防疫机构建设，建立和完善兽医工作的公共财政保障机制。

物防疫体系不仅防止动物疫病的流行传播，而且成为公共卫生的重要组成部分。财政经费投入是保障动物防疫工作的前提，首先农村卫生防疫的建设需要大量投入财政资金。其次加强疫病防控工作的研究，加大对动物防疫科技投入，保证动物防疫工作的技术需求，积极组织防疫疫苗的生产和研发工作。再次切实减轻广大农户负担，免费提供猪流感疫苗；对散养家禽免费实施免疫接种。按照国家有关规定对高致病性猪流感等动物疫病的强制免疫密度要达到100%。最后按照国家有关的规定，全面落实扑杀补偿政策，对强制扑杀给农民造成的经济损失及时给予补偿。

加快家禽业养殖生产方式的转变，培养农户和企业的防疫观念，形成以防疫为主导的生产体系

猪流感危机已暴露了小规模饲养方式在动物防疫方面的严重弊端。全国的调查资料显示，我国的大型禽肉、禽蛋加工的企业还没有发生包括猪流感在内的疫情。主要原因是规模化养殖场一般配备专业化的防疫人员并采取了较为科学饲养方式。因此应帮助农户制定合理的养殖方案，转变人畜禽共居养殖方式，发展小区养殖，走规模化的发展是完善动物防疫体制的关键一步。家禽散养方式必须改进，国家要从资金方面给农户予以扶植。针对目前我国广大农村40%的家禽散养混养的现状，农业部表示推进规模化养殖，采取多种优惠措施鼓励农民进行规模化的改革，以减少动物疫病的发生。

 （郑风田为中国人民大学教授；毛薇为中国人民大学博士后）