[原创]关于创新农村扶贫制度的专题研究（7）※

 四川省扶贫开发办公室   王思铁

    （三）以县扶贫多弊端。以县为单元开展扶贫开发以解决群众温饱的方式已经不适应形势发展的要求。一是贫困人口“大分散、小集中”。即便与“八七”计划时期相比，重点县覆盖的贫困人口也大大下降。“八七”计划时期，592个贫困县覆盖贫困人口占全国的73.24%、现在的592个重点县覆盖贫困人口占全国的54%；四川63个贫困县覆盖贫困人口占全省的70.25%、现在的36个重点县覆盖贫困人口占全省的43.69%；分别下降了19.24个百分点与26.55个百分点。过去贫困人口相对集中、连片存在，全国有如大别山、太行山、秦岭大巴山等18个连片区域，现在这种情况基本不复存在。别说在一个县，即便在一个乡一个村，也有不贫困的村社和不贫困的人口。

    二是县为单元，难以准确定位。据了解，国家评定“贫困县”的依据主要是贫困人口数量占乡村人口比例、农民人均纯收入、人均GDP以及人均地方财政收入等多项指标。正是由于这种贫困县认定标准的弹性过大，缺乏应有的刚性，实际上在各省区确定本地的“贫困县”时产生了一种县级政府“争戴贫困帽，戴上就不摘”的现象；同时也暴露了有关监督部门的缺位与失察，缺乏对扶贫县必要的动态监督管理。正是这些原因，使得国家有限的资金并没有用到刀刃上。据人民日报2004年6月30日报道，陕西省经济最强的5个县中就有靖边、蒲城为国定重点县，神木、城固为省定重点县；2005年9月，新华社又报道，号称“内蒙古第一县”的准格尔旗，其财政实力甚至超过一个下辖数个旗（县）的盟或市，但是至今仍戴着“国家扶贫开发重点县”的“帽子”，享受着各种扶贫优惠政策和扶贫资金的支持。类似的情况，可能并非陕西、内蒙所“独有”。这样的富县戴穷帽必然造成一些经济非常落后的县与国家的各项扶贫无缘，影响经济的协调发展，也折射出了我国扶贫制度的纰漏和缺失。

    三是范围过大，极易产生“扶贫效益溢出”与“贫困人口漏出”问题。所谓“扶贫效益溢出”，就是以县为单元圈地重点扶持方式，使一部分不是贫困的人口享受了国家扶贫政策的优惠，所谓“贫困人口漏出”，就是不在重点县的贫困人口，无法享受到国家扶贫政策的优惠。更值得一提的是，一个县内也有不贫困的乡村农户，因为在重点县内，也享受了扶贫政策的照顾。同时，也由于县的范围过大，扶贫资金到了县，不论用于什么也视为扶贫，因此重点县把扶贫资金用于开发的多用于扶贫的少，弃穷的现象突出。在一些重点县，虽然名义上是“农村扶贫”，但国家的大部分扶贫资金，其实并没有真正用到农村，而是流向了县城，变成了城镇里林立的高楼、漂亮的广场、宽阔的街道以及虽然也向乡镇延伸、但仍主要是为城里人服务的柏油马路，而农村贫困面貌依旧，农村贫困人口的生存状态并无大的改善，农村扶贫在相当程度上反而把贫困地区内部的城乡差距拉得更大。

    四是重点县扶贫本质上属于“区域扶贫”，就是把扶贫当成局部贫困地区“内部的事”，没有注重扶贫工作的整体性安排，其做法就是“就地解决”贫困人口的生产、生活问题；加之全方位实施开发扶贫模式，最通常的办法就是千方百计寻找“短、平、快”的项目。这种做法立竿见影，往往在短期内取得很好的效果，但是，其后果也显而易见：一方面，无法避免其他地方“扶贫项目”的同质竞争，导致扶贫效果的下降；另一方面，一些“短、平、快”项目往往以掠夺资源、破坏环境为代价，短期内的突飞猛进却为日后的生态灾难埋下伏笔，为日后贫困问题的反弹留下祸根。

五是扶贫的针对性和实效性不强。因而扶贫“工作到村，扶贫到户”，这些措施落实不了；扶贫资金被挤占、挪用的现象也克服不了。

    （四）投入不足更分散。在“普贫”时期，国家综合国力还不强，扶贫投入以信贷资金为主是可以的。现在一是无偿资金少，二是分散性强，三是有偿与无偿比重不合理。这些问题主要是扶贫制度性障碍造成的。“十五”时期，中央每年安排财政预算扶贫资金130亿元，扶贫贷款规模180亿元，中央财政的贴息5.3亿元。但是每年信贷扶贫资金到户率仅在1%多点，明知到不了户的有偿扶贫资金占了中央扶贫投入的大头，也没有体现到扶贫是政府的主要责任这一特性；严格意义上说信贷扶贫资金已失掉了扶贫的功能。财政扶贫资金又有严重的被挤占、挪用、挥霍现象，所以真正用于扶贫的就显得十分有限。农业银行属商业银行，贫困户贷款要抵押担保，贫困户不具备这个条件；县级农行没有延伸到乡镇的机构，贫困农户居住分散且远离县城。这就从客观上提高了贫困户使用扶贫贴息贷款的门槛。由于是协调机构的体制，也为扶贫资金使用分散埋下了“伏笔”，致使扶贫资金使用分散甚至成了难以根治的顽疾。资金分散，必然导致流失。因为扶贫资金、项目是从上往下走，项目申报是从下往上走。项目资金就像鱼，交给了猫，资金从中央到省，省到市，市到县，县到乡，乡到村，村到社，谁能保证资金经过这么多渠环节，还不被挪用？猫在这儿，而且是饿猫，见鱼就拿走。所以，资金很分散，鱼又非常多，下拨的很多资金就流失了。01/03年四川每年就有十几个专项，这些专项年使用无偿扶贫资金2.60亿多元，占每年中央投入该省的无偿扶贫资金的1/3以上。到了市、县，扶贫资金进一步分散使用的现象也不是个别的。十年来，四川每年省级投入的扶贫资金平均才4000万元。新村扶贫资金来源为财政性扶贫资金，主要用于村民共享的基础设施、公益事业、产业建设，因此，扶贫的针对性和实效性都打了折扣。特别地说，政府投入是解决贫困问题的主要方面，其多少直接关系到扶贫工作的发展，并且随着经济的发展，人均收入水平的提高，导致在扶贫工作中过去投入一千元和现在投入一千元的绩效大大不同。然而，目前的情况是中央对四川的扶贫投入不足，四川的省级财政扶贫投入更是严重不足，在2004年时还是10年前的1996年确定的每年4000万元的基数，2005年也仅增加1000万元，这与四川是西部大省极不相称。因为四川省级财政一般预算总收入已由1996年的209亿元增长到了2005年的830亿元，翻了近两番，所以已有增加扶贫投入的条件。

    （五）扶贫机制创新难。党的十六届五中全会提出创新扶贫机制，这本身是一项艰巨的任务。制度决定机制，创新机制必须创新制度。但是，由于制度性的障碍使机制创新难以推进。更由于现行扶贫制度的制约，导致体制不顺，机制不灵，降低了扶贫应有的效果。

    一是资金管理使用机制创新难。在现行扶贫制度下，大量信贷扶贫资金偏离贫困人口甚至贫困地区。不仅信贷资金到村到户率仅为百分之几，甚至无偿资金到户率也极为低下。以四川“十五”期间为例，信贷资金因要担保抵押并且县级农行无延伸机构，到户率不足3%；无偿扶贫资金首先是省级“切块”去了1/3，余下的到市、县后又被切块一部分；到了贫困村的那部分资金中，一部分用于基础设施、一部分用于公益性事业、一部分用于贫困农户，但是，用于贫困农户这部分也实行报账制，贫困农户因贫困无力垫钱先办事，因此多数得不到扶贫资金；更不用说有的项目还要求贫困户配套大部分资金。在制度建设上，好多省市都制定了《扶贫资金审计条例》以及《关于扶贫款的使用规定》等等。这些制度都规定扶贫款的使用应该有全程审计，每一笔救灾扶贫款的数目和去向对老百姓公示，重大事项应交由集体研究决策，等等。但是这些关于扶贫资金使用的真经，在实际操作中就变样了，例如，本来由集体研究决策的扶贫款项及其使用方向，最终往往还是由少数领导干部单独负责，一个人说了算。本应发挥作用的本地纪检监察部门，其监督力度往往也因为相互间的利益联盟而变得异常薄弱。总之一句话，有关扶贫款使用的各种制度，一到具体实施起来，立刻就变得疲软起来，有些甚至成为“扶贫腐败”的借口。

    二是扶贫对象锁定机制创新难。四川本来就有约40%的贫困人口在“万村扶贫”外而没有得到应有的扶持，可“万村扶贫”布局又过于分散，相当数量的村到户小型项目极少或根本就没有，村内弃穷问题较为突出，且越穷的人越得不到扶持。正如同发达地区也有穷人一样，贫困地区也有相当数量的富人，而在一些地方，本已捉襟见肘的扶贫资源竟也染上了“嫌贫爱富”的毛病：由于银行等金融机构追逐高额商业利润，喜欢“大笔放贷”而不愿做“小额信贷”，扶贫贷款真正能落到头上的是富人而不是穷人；国家在贫困地区投入巨资兴建的大型扶贫开发工程，因为招标制度的门槛原因，根本就把穷人排斥在外，富人远比穷人有足够的社会资源拿到这些项目和资金；还有个别所谓“扶贫龙头企业”，把本应扶持贫困农户的款项尽收囊中，或者拿走了大头而只给贫困农户留一口残汤……就这样，扶贫制度在一些地方变成了一部“扶贫造富”机器，不但未解决贫困问题，还加剧了贫困地区内部的贫富分化。

    三是扶贫方法方式机制创新难。整村推进、劳务培训、产业扶贫的“一体两翼”，可以说这是一个发展大农业的思路。因为一个贫困村在十年内就三五十万元的一次性投入，且多数用于了全体村民共享的基础设施改善、村级产业发展、公益事业建设项目，整村推进而脱贫，对真正的贫困村来说很难办到,至少目前还没有这方面的典型。劳务培训仅是提升贫困农户发展能力的一个方面，何况由于对象要求初、高中生，这又升高了穷人进入培训的门槛。产业扶贫从运作两年多的情况看，大的方面在于国家和省级扶贫部门挂牌了一批龙头企业、提升了扶贫部门的知名度，这些龙头企业也因此得到了信贷扶贫资金的实惠，但是，辐射贫困农户增收的广度与深度没有发生多大的或者质的变化。

    四是扶贫理念机制创新难。“治穷先治愚”、“扶贫先扶志”，“扶穷不扶懒”、“造血不输血”似乎已成了扶贫工作的不二法则，而事实上把农民贫困的原因归结为“愚味”、“懒惰”既不客观也不公正。许多贫困乡村，农民们也非常勤劳，但他们所处的地理环境确实不具备发展产业的基本条件，甚至连基本的生存条件也已丧失殆尽，诸如西北的干旱荒漠区、西南的石漠化地区。在一些地方被片面执行的“产业化扶贫”，不但在某种程度上成了农村建立最低生活保障制度、使贫困群众享受基本生活保障的障碍，而且往往成为贫困地区干部“逼民致富”、侵犯农民生产自主权的理念根源和行动借口，进而产生了“弱者歧视”现象。

    五是扶贫协调机制创新难。由于机构林立，互相制肘，仅管中央每年在三四月将扶贫资金下达到省区，可是，省区一般要在八九月、有时甚至要在年底才能将其下拨到县区，因而，出现“头年资金二年干三年才把结果看”的现象，致使扶贫资金到位迟缓的问题长期得不到很好解决。（连载.待叙）

  ※本报告为2004年度国家社科基金专项资助西部地区研究项目《西部地区若干国家级贫困县的状况及发展路径研究》（04XJ1018）的阶段成果之一，全文分别刊登《老区建设（ISSN1005—7544/CN36——1151/C）》总第225期、《牛若峰工作室通讯》总第52期、国务院扶贫办《扶贫开发》总第36期、经济日报社《县市领导内参》总第29期；2006年9月又作了较多修改，增加了新的内容。2007年第三期《人权》hhtp//www.humanrights.cn杂志刊载了简述稿《扶贫：亟待创新体制》。