[原创]关于创新农村扶贫制度的专题研究（8）※

 四川省扶贫开发办公室   王思铁

    （六）政策扶贫受局限。一是贫困标准过低。我国至今沿用的贫困线是1985年农村年人均纯收入200元的标准，这一贫困标准实际上只是一个“饱不了，饿不死”的标准，并不能真正保障穷人的温饱。如果按照联合国日均消费不足1美元即视为贫困，我国的贫困人口数量还将大大增加。这其实是一个“温饱陷阱”，从统计数据上看全国低于此标准的绝对贫困人口已经下降到2365万，但农村里那些不再列入贫困人口统计的农户，仍有很多人无法保证温饱，返贫者大有人在，而这些隐性存在的大量贫困人口，却得不到任何扶贫政策的阳光雨露。不尽客观的统计数据从思想上、实践上为人们造成了“扶贫越来越不重要”的错觉，导致一些基层政府在决策上开始轻视扶贫。

    二是漠视了扶贫对象的精神贫困。以生存为根本的扶贫制度，目的在解决温饱，然而，就贫困的内涵而言，精神贫困是最可怕的。长期以来，农村扶贫注重物质经济，事实上这本身无可厚非，扶贫贴息贷款、财政发展基金和以工代赈专项基金等扶贫方式不同程度地满足了物质的需要，也在一定程度上推动了贫困地区的发展。但问题在于现行制度及政策对经济、物质层面推崇有加，而对精神思想方面却大为忽视。而现实中，我们所面临的贫困乡村，不单是物质的匮乏，更为严重的在于根植于内心深处的思想贫困，在于他们那些安于贫困现状的生活态度，也正因为如此，他们缺乏改变自身生产、生活条件和改变家乡贫困面貌的动力和勇气，而思想和精神贫困又往往与消极、愚昧、麻木、封闭等联系在一起，因此，思想贫困是比物质贫困更加难以根除的痼疾。

    三是缺乏“刚性”约束。现行扶贫制度的显著特点，就是政策扶贫。这一制度弹性太大，缺乏应有的刚性，一些地方的群众说，“扶贫政策像月亮，初一十五不一样”。许多地方采取官员挂点扶贫的方式，一时效果很好，但是，同样也无法解决“短期行为”问题，容易导致日后的反弹。同时，政策扶贫往往以各种优惠性政策甚至官员亲自为扶贫对象跑市场为“开路先锋”，在取得极大效果的同时，容易对公平的市场秩序形成破坏性力量，甚至有可能使另一部门非扶贫对象成为需要扶贫的弱势群体。所以，这种办法有效，然而有限，更不可能持久。也由于缺乏“刚性”，难以应对扶贫成本的提高。新世纪初来，由于社会发展成本的提高，扶贫成在“边际效益递减”的问题。据估算，在“九五”期间，脱贫一个人中央投入的扶贫资金（包括财政扶贫资金和信贷扶贫资金），大概要2800多元，而到了“十五”期间，相应的资金已高达15000多元，是过去的5倍多。换句话说，投入相同的资金，过去可以救助5个贫困人口，现在只能救助一人。毫无疑问，扶贫边际成本的提高，无疑会大大拖延减贫的步伐。

    四是难以抵御“外力入侵”。目前我国财政是采取“分灶吃饭”的制度，自己的人得自己养，地方政府所属的干部生活条件好坏，工资水平高低，直接取决于地方政府的财政状况。而由于地方政府的财政收入直接与经济速度挂钩。所以，追求经济增长的高速度并不是地方党政“一把手”一个人的愿望，而是符合当地所有干部的愿望，会得到当地所有职能机构和干部的支持。由此，贫困地方的扶贫资源特别是其中的扶贫资金，就大量偏离“扶贫”而涌向当地经济发展的“开发”项目，而扶贫制度自身缺乏“刚性”，难以抵御扶贫资金的“越轨”。更由此，扶贫资金的被挤占、挪用，以及严重的腐败问题，也使得扶贫效果不彰。还有一些地方为了加快发展反而伤害了贫困农民群众的利益，使他们愈加陷入贫穷的深渊而不能自拔。这突出地表现在西部矿产资源富集区，包括使用扶贫资金的很多的开矿项目不仅没有使当地贫苦农民富起来，反而使得他们失去了家园，失去了赖以生存的生态环境。基层政府为了地方发展而上的水利、水电、交通、工业园区等项目，因为库区移民、征地拆迁等等原因，也使农村产生了为数众多的“新穷人”。

    五是难以应对不合理的农村经济制度提出的挑战。从政府的主观努力程度而言，政府在“十五”期间更加重视农村扶贫工作，加大了农村扶贫的力度，但减贫的效果却不明显，这是因为现行的不尽合理的农村经济制度正在抵消政府减贫的努力。这主要表现在将城乡分割为二元社会的户籍制度、农村垄断的市场结构、残缺的土地产权、公共产品对农民的排斥和社会保障在农村的缺失限制了农民选择的权利和参与的机会，造成贫困地区农村的经济贫困。这也说明，要彻底解决农村的贫困问题，还必须变革现行的农村经济制度，把“制度扶贫”提到政府扶贫工作的议事日程上来。

    （七）扶贫效益递减。制度设计的不公，造成扶贫效益递减。上世纪90年代中期以来，随着教育产业化和医疗市场化的推行，学费越来越贵，看病也越来越贵。许多贫困地方开展的“主观愿望良好”的教育改革、医疗改革，事实上也在为贫困的加剧推波助澜。这不仅加重了现有贫困人口的负担，阻碍了他们的脱贫步伐，也使得低收入人群随时都有可能被抛入贫困的行业。近年来，因教返贫、因病返贫人口的增多，就是一个很好的注足。联合国发布的《2005年人类发展报告》、亚行发布的《亚行2005年关键指标》也指出，在废除了公费医疗体制之后，中国70%到80%的农村家庭没有医疗保险，这方面的缺失导致了婴儿的不必要死亡。而恰恰是最近10年间，中国减贫步伐骤然放缓。这两者并非偶然巧合，而是有着深刻的内在联系。（连载.待叙）

  ※本报告为2004年度国家社科基金专项资助西部地区研究项目《西部地区若干国家级贫困县的状况及发展路径研究》（04XJ1018）的阶段成果之一，全文分别刊登《老区建设（ISSN1005—7544/CN36——1151/C）》总第225期、《牛若峰工作室通讯》总第52期、国务院扶贫办《扶贫开发》总第36期、经济日报社《县市领导内参》总第29期；2006年9月又作了较多修改，增加了新的内容。2007年第三期《人权》hhtp//www.humanrights.cn杂志刊载了简述稿《扶贫：亟待创新体制》。