北京市汉卓律师事务所

韩冰

    联合发布公告，是各类政府机关最喜欢做的事情。原因大致有二：一是各职能机构有职权重合，只单一机构发布缺乏权威性；二是各职能机构权力边界不清，不联合发布无以穷尽。但我要说的是，为什么要采取联合公告方式，而不是立法？

    涉及到立法，当然就有极其严格的条件限制，即便是制定一个部门规章，也还是要有程序可循。于是乎，最简单的方式就是公告了。那么，公告的效力究竟如何呢？若单纯从立法角度去分析，公告显然没有法律效力。一来，法律必须具有相应的形式；二来，法律必须具有规范性。可是，很多公告涉及的内容，却可能远远超出现行法律，实质上成为一种绕过《立法法》的法律制定。这在中国是非常普遍的现象。然而，可怕之处在于人们对此置若罔闻；若一般百姓不解也还不算太可怕，最可怕的是政府对此全无意识。

    政府制定最多的是政策，当然政府也有权制定法律。这就是所谓广义的法律（按照《立法法》除了限制人身自由的必须由全国人大及其常委会制定）。政府的政策之于法律，在一般人看来似乎没有什么区别，反正都是政府制定的，都是要百姓遵守的。百姓遵守法律与政府遵守法律同样都是天经地义的，但往往强调更多的是前者。

    最近到重庆，看到有些街道张贴公告。该公告不是政府单独发布的，也不是几个政府职能机构联合发布的，竟然是重庆市高级人民法院、重庆市检察院和重庆市公安局联合发布的。在我印象中，这类公告在二十几年前各类“严打”时经常看到，近几年，随着依法治国意识的普及和提高，很多地方不再如此行事了。所以，令我震惊的就是，作为西南发展的核心城市，居然还有这种“古董”出现。其内容大致就是告诫某些犯罪分子在某个时间之前自动投案，可以按照自首处理云云。且不说这类公告对于像马加爵、杨佳等的作用如何，实在搞不懂的是，发布这类公告的目的是什么，发布之前有没有考虑过“依法”问题。

    法院、检察院是司法机关，公安局是行政机关；为什么司法机关与行政机关联合发布？何谓自首，法律规定、司法解释都已经非常清楚了，对所有犯罪都是适用的，对何时犯罪后投案也没有期限限制。为什么重庆市的司法机关就如此无知。联系到网上又出现重庆市公安局公布的第二批50名命案逃犯信息，令人们不得不对重庆市司法机关、公安机关的执法水准大为怀疑。难道不是吗？在法律没有修改之前，法律规定了“通缉”的条件，不是任何地方的公安机关都可以随意在网络进行“通缉”的。如果说公安内部的网上抓逃，还只是借助现代化手段的一种内部合作的，网络公开通缉，就是对现行法律的直接违反了。

    法律、政策、规则、规章等等之类的，从各个方面、各个角度，对百姓张开法制的大网，这些如果是依法治国之必须的话，那么，政府是不是应该率先遵守自己制定的这些东西呢？政府的表率作用，比大张旗鼓的普法教育来得更直接、更有效果，如果政府真的这么做的话。相反，这些违反法律的行为，却未见得到纠正和抨击，不能不说这是一种法律面前的双重标准。当然，政府也许会说，这是为了社会稳定的举措；我以为，任何时候，都不能以违法作为一种制度建立的理由。否则，依法行政就永远停留在口头上。百姓当然需要稳定，社会当然也需要稳定，但如果稳定是以破坏法治为代价的，哪个后果更加严重，是不言自明的。

    说到底，百姓接受政府的好意，更需要政府因循法律表现这些好意。