农业土地是不允许用于工商业建设用地的，但是实践中一些地方不时发生在农业承包土地上进行商业开发的情况。未经批准改变土地用途是非法占地行为，面临违章建筑物拆除被行政处罚的问题。企业签订土地承包合同改变土地用途是无效合同行为，发包方能否根据合同约定要求承包方支付土地承包费呢？既然合同无效，就不能按照原合同约定要求土地承包费。合同无效，双方当事人各自返还对方取得的财产。但是，对于不动产土地，房屋，有一个占有期间使用费，和预付款租金或承包费占用期间利息的问题。

浙江三门县一家公司将其耕种的农业观光园区的90亩土地转包，与当地一家旅游文化公司签订17年承包合同，用于中小学生教育培训，野营拓展训练，休闲娱乐，民族风情展示等综合游乐园。每年每亩土地承包费按照500公斤稻谷价格结算。几年后，各地因没有合法的审批手续，游乐园项目被当地土地执法机构叫停。公司向法院起诉要求旅游文化公司支付土地承包费79万元，法院判决合同无效驳回诉讼请求。此后，公司再次起诉要求旅游文化公司支付占用土地期间的使用费79万元，法院判决支持55万元土地占用期间使用费。为何合同无效了，承包方还要向发包方支付耕地占用费呢？

2011年5月28日，甲方，浙江CM农业发展有限公司（以下简称CM公司）与乙方，浙江省三门AX实业有限公司（简称AX公司）签订《现代农业园区核心观光区拓展区经营权承包合同》一份，合同约定：一、（甲方）将核心观光区的拓展区地块的农用土地面积为90亩承包给被告（乙方），用于野营拓展、教育培训、休闲娱乐等功能的开发，努力打造集中小学生教育培训、各类游乐设施休闲娱乐、野营拓展探险、民族风情介绍等为一体的浙江一流的综合服务游乐园，四至（详见附图）。

二、承包期限：2012年1月2日至2029年7月30日。三、承包价格：每亩每年按500公斤的稻谷实物折价，稻谷价格按上一年度政府确定的晚籼谷收购价折合人民币计算；支付方式：租金一年一付，于每年1月2日前付清当年度土地承包款等……。

2014年5月27日，双方签订一份《补充协议》，协议约定：1、乙方2014年度的地租费按原签订合同的面积90亩在协议签订后三日内付清，2015年度及以后承包期的地租费，按双方共同参与实际丈量的面积102亩计算，付款日期和方式不变。……6、原合同规定“乙方建设必须在2012年11月底前基本完成”，由于各方原因无法履行，现双方一致确认，乙方必须在2014年7月1日开始试营业……。

2017年9月22日，CM公司提起诉讼，要求AX公司支付尚欠承包款793042.50元及违约金。法院判决书认定，涉案土地性质应为农耕地。双方签订的涉案《承包合同》约定承包后的土地使用属于非农建设，双方的行为改变了土地使用性质，且未办理相关土地变更登记手续，双方的行为违反法律、行政法规的强制性规定，合同是无效合同。该判决书判决驳回原告的诉讼请求。CM公司不服上诉后，浙江台州中级法院驳回了上诉，维持原判。

此后，CM公司再次向法院起诉，要求安信公司支付自2012年1月2日至2018年12月24日期间土地占有使用费790385.71元，并按照银行同期贷款利率赔偿原告占有使用费自应付租金之日起至实际清偿之日止。

法院认为，不宜参照该承包合同的价格来计算案涉土地占用期间的使用费。而双方签订的承包合同的效力虽然被确认无效，但对于承包价格的约定是双方当事人共同的意思表示，参照合同约定的承包价格来计算案涉土地占用期间的使用费更为合理，参照三门县粮食局文件，酌情认定安信公司应向CM公司支付2015年至2018年的案涉土地占用期间的使用费共计554130元。双方签订的承包合同的效力被确认无效，利息损失从起诉之日开始计算较为合理。

AX公司在合同期内已经实际投入使用，合同无效后的损失承担也已经在另案中予以处理，AX要求按照过错责任来承担案涉土地占用期间使用费的相应损失，于法无据，不予采纳。法院判决，浙江省三门AX实业有限公司支付给浙江CM农业发展有限公司土地占用期间使用费554130元及利息损失，利息损失自2022年2月8日起按照全国银行业间同业拆借中心公布的一年期同期贷款市场报价利率计算至实际清偿之日止。

CM公司坚持索要790385.71元土地占有使用费，要求二审法院改判。《承包合同》签约后CM公司就交付了约定的土地，AX公司也开始使用土地建造经营设施，且自2012年起就委托浙江三门XQ旅游开发有限公司（以下简称XQ公司）全权负责经营中的事项。因此XQ公司才会在2012年收到国土局的行政处罚通知书，2013年还凭承包区域内的农业大棚设施领取过两次政府农业补贴。2014年5月27日双方签订的《补充协议》中提到原合同规定“乙方建设必须在2012年11月底前基本完成”，由于各方原因无法履行……。

AX公司辩称，签订了《承包合同》后，因土地征收、土地政策处理问题及土地性质等客观原因CM公司没有交付土地，直至双方于2014年5月27日签订了《补充协议》，才向AX公司交付大部分的土地，当时还有其中一块面积为3.75亩的土地政策处理尚未完成。双方在2014年5月27日签订的《补充协议》中，对2014年度和2015年及以后年度的地租费进行了约定，但只字未提2012年度和2013年度的地租费。上述事实足以证明因CM公司有履行交付承包地，所以不存在2012年度和2013年度的地租费。

二审法院认为，虽然AX公司在2012年有先期在小块地上开始建设，随即被责令停止的行为，但CM公司在2013年全额退还履约保证金，双方另在2014年签订的《补充协议》的内容均能够反映前期土地交付存在障碍，导致无法按照《承包合同》实际履行，双方就租金支付和项目建设重新达成协议，在该补充协议中只约定了2014年之后的租金支付。因此，CM公司主张在《承包合同》签订后就已经全部交付土地，要求AX公司支付2012年和2013年的土地使用费并无充分证据。2023年2月2日，浙江台州市中级法院终审判决，浙江CM农业发展有限公司的上诉请求不能成立，驳回上诉。

浙江三门县CM公司把承包县里的《现代农业园区核心观光区》的2000亩土地进行拆分转包，意图谋取高额商业利益。但是农业用地未经批准是不能变更土地用途的。而依法确定的农业专门用地也是不能轻易由管理部门批准变更为建设用地的。CM公司与AX公司在2011年5月58日，签订承包合同后，在2012年施工过程中就被当地国土局责令停止违法建设。由于不符合土地用途，实际上AX公司一直没有取得承包协议约定的土地，双方在2014年5月27日签订《补充协议》，双方对2014年、2015年及以后的承包费作出的约定和支付办法。AX公司支付2014年和2015年的承包费后，不再支付承包费。

这主要是农业土地不允许开展旅游建设项目。AX公司委托的XQ旅游公司在打擦边球式开展一些零星经营活动。CM公司起诉要求承包费被法院以合同无效，驳回诉讼请求。第二次起诉，CM公司变更请求要求AX公司支付占地期间的土地使用费。虽然双方土地承包经营合同无效了，但是客观上土地在承包方手上几年了。

而且AX公司在2012年就受到国土局责令停止违法建设的行政处罚，知道承包的土地是农业用地，不能搞工业项目建设，但是AX公司仍然在土地上进行施工建设，最终项目无法取得合法审批手续，造成承包经营合同履行困难。AX公司在其他案件中起诉CM公司赔偿因土地不合法造成的建筑损失，法院判决CM公司对AX公司进行赔偿。这样CM公司要求AX公司支付占有土地的使用费符合无效合同的后续问题处理规定。

虽然合同无效不能按照合同约定的土地成本价格支付土地占用费，但是法院认为双方的土地承包价格是按照当地土地亩产量计算的，而耕地占用费比较公平的计算依据就是土地亩产量。法院参照土地承包价格计算耕地占用费符合农业土地占用损失的实际情况。这是一场两败的结局，好好的农业用地，被投机承包用于商业开发建设，合同被确认无效后，发包方损失了2年的土地承包费，承包方损失了大量建筑物投资，还客观上造成农作物缺失，教训深刻。