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一场疫情，不仅让居民更加重视自己的身体健康，也激发了政府和社会各界对健康城市建设工作的重视。的确，从目前的情况看，被世界卫生组织评选为健康城市的或者正在努力创建健康城市的城市，应对疫情的能力相对较高。因此，在今年全国两会上，不少代表对健康城市的规划建设建言献策。那么，该如何建设健康城市？

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比较分析健康城市评价体系

如今，创建健康城市已经成为各界的共识。但是，如何确保健康城市的有效建设？其中一个非常重要的问题是评价。健康城市，不是单纯的理念，而是实实在在的路径。确保健康城市建设的成功，需要一把尺子，如此才能获知某个城市的建设是否达标，如何查缺补漏。因此，健康城市评价指标体系，既是尺度，也是指挥棒，用来引导各个城市向着健康城市的目标迈进。

应该说，世界卫生组织自开展健康城市建设活动以来，高度重视评价指标体系的构建与运用。1996年，世界卫生组织公布了“健康城市10项标准”和338项指标，经过几年的实践，最终采纳了32项指标，包括健康、卫生服务、环境、社会经济指标4大类。

对于我国而言，健康城市的评价可以区分为学界与官方两条线。从学界的研究看，在2013年笔者执笔和公开发布的《中国健康城市评价指标体系研究报告（2013年度）》中，笔者按照城市级别，从三个维度进行区分：副省级城市、省会城市（不含副省级省会城市）、地市级城市（不含地市级省会城市），评价范围包括290个地级以上城市。围绕“人”的健康需求，从健康环境、健康条件、健康文化、健康社会四个层面开展健康城市的建设、评价与引导。

从官方的研究看，官方公布的《全国健康城市评价指标体系（2018版）》（以下简称“官方版指标”），衡量的标准包括：健康环境、健康社会、健康文化、健康服务和健康人群。根据两个版本的健康城市评价指标体系，笔者发现，第一，官方版指标覆盖的城市主要是38个全国健康城市建设首批试点城市，纳入排名的城市数量较少。第二，官方版指标的排名，未能区分城市的可比性问题。地市级城市、省会城市与副省级城市，发展的基础不同，直接纳入同一个维度评价是不太合适的。第三，健康城市的评价，应当引入“社情民意”。城市是人的城市，健康从根本上讲是人的健康。

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健康城市建设中的成效与问题

无论是官方的评估，还是我们的评价数据，均表明近年来我国健康城市建设有很大的进步。

这里给出我们这些年的对健康城市排名的比较。在副省级城市中，2013年度排名前5位的是厦门、深圳、宁波、大连、青岛，2019年的排序为深圳、杭州、厦门、成都、大连。在省会城市(不含副省级省会城市)中，2013年的排名为昆明、海口、拉萨、福州、呼和浩特，2019年的排名为昆明、长沙、合肥、海口、贵阳。在地市级城市（不含地级省会城市）中，2013年的排名为景德镇、宜春、梧州、梅州、新余，2019年的排名是苏州、嘉兴、威海、珠海、宜春。

从上述排名中，可以看出：第一，健康城市的排名，不一定与经济发展程度相关。有的城市经济并不十分发达，但是，健康城市建设的成绩较为突出。第二，健康城市排序相对靠前的城市，空气质量均较好。第三，随着经济转型升级，尤其是党的十八大、十九大以来，一些先行经济发达或者发展理念相对超前的城市，高度重视“全面小康”之后的人民美好生活的平衡与发展问题，包括高度重视健康城市建设。于是，从我们的时间序列数据测评可见，有的城市排名发生显著变化，比如地市级城市中的威海、苏州，省会城市中的贵阳等。

当然，我国健康城市建设中也存在一些亟须改进的地方。首先，健康城市的建设与评价应当分开，即城市政府主导健康城市建设，上级进行考核，但评估由第三方进行。否则，自建自评，很容易导致健康城市建设形式化。其次，健康数据的积累不足。目前，官方版指标中缺乏居民健康状况的微观数据，这给健康城市评价的科学性带来很大的挑战。

再进行横向比较，我们发现以下三个方面问题。

一是我国健康城市建设与快速城镇化发展不相适应。虽然我国已做好了顶层设计工作，包括《“健康中国2030”规划纲要》《关于开展健康城市健康村镇建设的指导意见》等。但是，根据1月9日国家卫生健康委员会网站发布的《关于全国健康城市评价结果的通报》，目前我国仅38个城市开展了健康城市试点。另据2019年10月发布的《城市蓝皮书：中国城市发展报告No.12》，288座地级以上城市中只有35座城市处于相对健康的发展状态，健康城市占比只有12%，超过八成的城市处于“亚健康”状态。

二是我国健康城市体制机制尚未理顺。健康城市建设具有高度的复杂性和挑战性，对于城市政府而言，主导健康城市建设的卫生健康部门，与政府其他部门是平行关系，而且各有职责与权限的划分，工作推进难度非常大，从而导致现实中很多地方建设健康城市流于形式，动力有余而行动不足。

三是如新冠肺炎疫情引发的公共卫生危机严重威胁着人民的健康，给健康城市建设带来新的挑战，如个别地方城市政府在健康问题的应急管理方面较为滞后，空间规划中缺乏高危传染病应急内容。当然，我国一些城市政府应对疫情的成功经验，也为健康城市建设带来了诸多启发，比如引入大数据治理及时评估健康风险等。

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健康城市建设下一程

正如世界卫生组织所倡行的：健康城市建设的重心在于过程，而非结果。任何城市，只要致力于促进健康建设，并设有改善健康的架构和程序，便有成为健康城市的可能。这为未来健康城市建设留下诸多想象的空间。

一是“健康”的理念将大大更新。从我国当下看，大众乃至某些城市政府对健康的理解依然是狭义的。新冠肺炎疫情在相当程度上更新了我们的健康理念，比如安全的食品、适度的体育运动、适当的人际距离、足够的绿化等都会提升人民的健康水平。可见，卓有成效地推进健康城市建设，首先要扩展“健康”的边界，它不是简单的卫生健康，而是事关身体、心理、人际、幸福的“大健康”。

“防优于治”亦是一个重要的理念，比如通过筛查，及时发现潜在的风险，实现早预防早治理。疫情之后的健康城市建设，也应继续坚持这一理念。我们研究时发现，中国60%的人在生命的最后一个月花掉接近一辈子的储蓄，70%的医疗花费在65岁以后；若从“以治疗为主”转向“以预防为主”，按照世界卫生组织的研究结论，每投入1美元就将在增加就业、提高生产率以及延长寿命方面为社会带来至少7美元的回报。

二是体制与机制创新。健康城市不是卫生城市，若要确保健康城市真正推行，应当如当下应对新冠肺炎疫情那样，成立由各级政府一把手负责，整合规划、卫生健康、生态环保、民政、人社、教育、市政等相关职能部门，引导社会组织、相关研究机构乃至居民代表参与建立的健康城市创建工作机制。把健康城市创建工作作为提升人民“美好生活”水平、建设“幸福中国”的必要条件加以重视。

三是评价与引导。早在2013年的《中国健康城市评价指标体系研究报告（2013年度）》中，笔者就明确提出，健康城市的评价指标体系应当是动态调整的，根据不同时期居民健康和城市发展的特点而调整，确保指标的科学、合理；作为公众监督的指标体系构建和评估工作应当由真正的第三方研究机构执行，并吸引跨学科的专家参与。无独有偶，今年的全国两会上，全国人大代表张晓在提案中表示：第三方健康城市评审可以做得更专业，负法人责任，也能有效跟踪。

对此，笔者认为可以从三个方面进行考量：第一，官方的硬性指标，作为创建健康城市的工作任务考核；第二，第三方的软性指标（侧重于社情民意等），作为监督指标，双管齐下，引导健康城市建设有序推进；第三，分级评价，即针对不同类型城市分别评价，不应将所有城市纳入统一的序列之中笼统排序。

（作者系中国城市发展研究会城市所常务副所长，国民经济工程实验室专职学术委员）

文章选自《凤凰品城市》2020年7-8月刊