行政处罚必须严格履行法定程序

----《国土资源违法行为查处工作规程》解读13

      程序公正是实体公正的重要保障。《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”《国土资源行政处罚办法》也对此作了相应的规定。国土资源违法案件经审理后，决定给予行政处罚的，按照法律规定的程序作出行政处罚。《规程》12明确了行政处罚的种类、作出行政处罚程序等。

    （1）行政处罚的种类。《中华人民共和国行政处罚法》第八条规定，行政处罚的种类包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，责令停产停业，暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照，行政拘留，法律、行政法规规定的其他行政处罚。根据《国土资源行政处罚办法》，《规程》明确，国土资源行政处罚的种类包括警告，罚款，没收违法所得、没收非法财物，限期拆除，吊销勘查许可证和采矿许可证，法律、法规规定的其他行政处罚。

    （2）行政处罚告知和听证告知。所有行政处罚决定作出前，必须告知当事人；其中，对相对人权益影响较大的行政处罚决定作出前，还要进行听证告知。

        行政处罚告知和听证告知必须书面作出。行政处罚告知应当制作《行政处罚告知书》（附录C参考格式14），载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人依法享有的陈述和申辩权利。听证告知应当制作《行政处罚听证告知书》（附录C参考格式15），载明作出行政处罚的事实、理由、依据和处罚内容，并告知当事人有要求举行听证的权利。

        听证制度是在1996年的《中华人民共和国行政处罚法》中首次被纳入行政执法程序的，2004年的《国土资源听证规定》和2014年的《国土资源行政处罚办法》对国土资源行政处罚的听证作出具体规定。《规程》在上述规定的基础上，从听证制度设立本意出发，结合执法监察业务实际，明确了国土资源主管部门应当进行听证告知的情形：较大数额罚款；没收违法用地上的新建建筑物和其他设施；限期拆除违法用地上的新建建筑物和其他设施，恢复土地原状；吊销勘查许可证、采矿许可证。

    需要特别强调的是，两个告知不可相互替代。为提高行政效率，《规程》规定，《行政处罚告知书》和《行政处罚听证告知书》可以分别制作，一并下达，也可以合并下达，将处罚告知和听证告知的内容制作在一个文书中。

    （3）复核陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由、证据。行政处罚告知、听证告知后，国土资源主管部门应当对当事人陈述、申辩或者听证中提出的事实、理由、证据进行复核，国土资源主管部门不得因当事人的申辩而加重处罚。告知后，会有两种情形：

    一是当事人未在规定时间内陈述、申辩、要求听证的，或者陈述、申辩、听证中提出的事实、理由或者证据不成立的，国土资源主管部门应当依法制作《行政处罚决定书》。

    二是当事人的陈述、申辩成立，或者依法举行的听证中提出的事实、理由或者证据成立，应当予以采纳，需要修改拟作出的处理决定的，国土资源主管部门应当按照有关程序，调整处理决定，重新履行告知、听证的程序。

    （4）作出行政处罚决定的主体。《中华人民共和国行政处罚法》规定，行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。《中华人民共和国土地管理法》明确规定县级以上人民政府国土资源主管部门是作出行政处罚的主体。因此，《规程》明确要求《行政处罚决定书》应当由具有行政处罚权的县级以上人民政府国土资源主管部门制作，并加盖部门印章，其派出机构、内设机构不能以自己的名义作出行政处罚。

    （5）作出行政处罚决定的期限。为防止出现压案不查、久立不决等情形，《国土资源行政处罚办法》规定了作出行政处罚的期限。《规程》12.5对作出行政处罚的期限和可以不计入期限的情形作了进一步明确。国土资源资源主管部门作出行政处罚决定的期限一般为立案之日起六十日内，报部门负责人批准，可以适当延长。其中，案件查处过程中的鉴定、听证、委托其他部门的认定、公告、邮递在途等时间不计入前款规定的期限；涉嫌犯罪移送的，等待公安机关、检察机关作出决定的时间，不计入前款规定的期限。