提出处理建议应当实事求是、依法依规

----《国土资源违法行为查处工作规程》解读9

    办案人员应当依据调查掌握的证据和认定的违法事实，正确适用法律法规认定违法的性质，对照追究法律责任的依据和行政处罚自由裁量权标准及办法，同时考虑违法情节、社会危害程度及是否消除违法行为后果等因素，实事求是、依法依规，综合分析研究，提出处理建议。

    （1）案件定性和追究法律责任依据。附录A中对违法批地、违法占地、违法转让土地、破坏农用地等五类土地违法行为的各种情形、认定法律依据、追究法律责任依据和查处注意事项进行了具体明确。附录B对违法勘查、违法开采、违法转让、违法审批发证等四类矿产资源违法行为的各种情形、认定法律依据、追究法律责任依据和查处注意事项进行了具体明确。

    查处注意事项部分是法律规定与查处实务的有机结合，明确了法律竞合、法律适用等需要注意的问题。以土地违法行为查处注意事项为例，一是明确了违法批地类行为处理的性质和认定：对违法批地类的处理，属于行政处理，不属于行政处罚；对违法征地的认定，不能仅以签订征地补偿协议、支付补偿款予以认定，还应确认土地是否被征地者实际控制、平整场地、动工建设等。二是明确了违法占用不同地类的处罚要求：违法占用的土地为农用地的，责令退还土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款。违法占用的土地为建设用地和未利用地的，责令退还土地，可以并处罚款。对地上新建建筑物和其他设施，由违法当事人与合法的土地所有者或使用者协商处置，涉及违反《中华人民共和国城乡规划法》的，应当转交城乡规划主管部门处理。三是明确了违法转让土地行为的认定和法律适用：违法转让土地行为不能仅以签订转让合同或者协议、支付转让价款予以认定，还应当确认受让方是否实际接收、占有、控制土地。对违法转让土地类违法行为的处罚应当针对转让双方，处罚种类应当区别适用。适用《中华人民共和国土地管理法》第七十三条时，“没收违法所得”适用于转让方，“拆除或者没收地上建筑物”适用于受让方，“可以并处罚款”适用于转让双方。适用《中华人民共和国土地管理法》第八十一条时，对出让、转让或者出租方，责令出让或转让方限期改正，没收违法所得，并处罚款；对受让方、承租方占地建设的按照违法占地处理。涉及房地产转让的，优先适用《中华人民共和国城市房地产管理法》、《城市房地产开发经营管理条例》；其他违法转让，优先适用《中华人民共和国土地管理法》。违法转让土地中的受让者将土地再次转让给他人，即再转让土地的，对每个环节的违法转让行为都可以予以处罚。

    （2）可以不予处罚、从轻或减轻处罚的情形。为鼓励违法当事人主动纠正违法、消除或减轻违法后果，提升执法效能，《规程》9.3.1明确了可以不予处罚、应当从轻或者减轻处罚的情形：国土资源违法行为情节轻微并对该行为及时纠正，没有造成危害性后果，或者于行政处罚告知书下发前主动消除违法状态的，可以不予行政处罚。有下列情形之一的，应当从轻或者减轻处罚：①行政处罚决定下达前，主动采取措施减轻违法后果的；②积极主动配合调查处理且未造成严重后果的；③其他依法应当从轻或者减轻处罚的情形。

    （3）案情分析和综合研究。办案人员案情分析和综合研究是对案件前期调查取证等工作的全面总结和梳理，主要考虑事实是否清楚、证据是否确凿、管辖权是否适当、是否应当给予行政处罚及应当给予何种行政处罚、是否应当给予行政处理及应当给予何种行政处理、是否应当追究行政纪律责任及应当移送哪个部门、是否涉嫌犯罪及应当移送哪个部门、是否有撤案或者结案的情形、是否存在国土资源管理秩序混乱或者国土资源管理方面存在问题的情形等方面。

    （4）处理建议应明确具体。办案人员在对违法事实、证据、情节、法律规定等综合分析的基础上提出处理建议，有关建议应明确具体，有理有据。《规程》9.3.2对此作了比较详细的规定。

    （5）规范实施行政处罚自由裁量权。党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求：“建立健全行政裁量权基准制度，细化、量化行政裁量标准，规范裁量范围、种类、幅度。”但各地经济发展水平不同，不宜由国土资源部制定统一的行政处罚自由裁量权标准和办法。《规程》4.7明确要求省级国土资源主管部门制定行政处罚自由裁量权标准和办法，市（地）、县级国土资源主管部门制定实施细则。