明确认定标准是准确判定国土违法事实的关键

----《国土资源违法行为查处工作规程》解读8

    《规程》以程序为线，点插实体，在对查处工作中的违法线索发现、线索核查、违法行为制止、立案、调查取证、案件审理、作出处理决定、执行等各个环节程序进行规范的同时，对查处工作中涉及的违法事实认定、违法性质和法律适用等实体内容进行了具体明确。违法事实认定涉及的内容较多，《规程》9.2对查处工作中经常遇到且容易引发争议的违法责任主体认定、违法占用地类认定、是否符合土地利用总体规划认定、占用基本农田认定、违法勘查开采数量和价值认定、违法所得认定等认定进行了明确规定，明确了事实认定标准和方法。

    （1）违法责任主体应当是实施违法行为并且能够独立承担法律责任的自然人、法人或者其他组织。《规程》区分自然人、法人（企业法人、机关法人、事业单位法人、社会团体法人等）、其他组织，分别明确了如何确定违法责任主体，同时，对在一些特殊情况下如何确定违法责任主体进行了明确：不具有独立法人资格的分公司、内设机构、派出机构、临时机构等实施违法行为的，设立该分公司、内设机构、派出机构、临时机构的法人为违法责任主体；受委托或者雇佣的自然人、法人或者其他组织在受委托或者雇佣的工作范围内，实施国土资源违法行为，并且能够证明委托或者雇佣关系及委托或者雇佣工作范围的，应当认定委托人或者雇佣人为违法责任主体；同一违法行为有两个以上当事人的，应当认定两者为共同违法责任主体。

    （2）对违法用地占用地类的认定以法定土地调查结果为准。违法占用地类认定是指违法占用前的现状地类。国家标准《土地利用现状分类》（GB/T 21010—2007）将土地利用现状地类划分为12个一级类、57个二级类。国土资源部门每年组织土地利用变更调查，在对土地利用现状、土地权属变化进行外业实地调查的基础上，获取变化地类图斑、土地权属（宗地）数据，以每年12月31日为时点，对土地利用现状图和土地利用现状数据库进行更新，这是判定现状土地地类的依据。在查处工作中判定违法占用前地类时，《规程》明确：应当将违法用地的界址范围或者勘测定界坐标数据套合到违法用地行为发生上一年度土地利用现状图或者土地利用现状数据库上，对照标示的现状地类进行判定。违法用地发生时，该用地已经被批准转为建设用地的，应当按照建设用地判定。同时明确，执法监察工作机构可以提请地籍管理工作机构进行认定。

    （3）对是否符合土地利用总体规划的认定，以法定土地利用总体规划图件、文本为准。土地利用总体规划将规划区域划分为农用地、建设用地和未利用地。查处工作中对是否符合土地利用总体规划的认定是指违法用地用途与土地利用总体规划确定的规划用途是否一致，即违法用地是否在规划确定的建设用地范围内。《规程》明确，判定违法用地是否符合土地利用总体规划，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）套合比对、对照，将项目名称与土地利用总体规划文本对照。同时明确，执法监察工作机构可以提请国土资源规划管理工作机构进行认定。

    与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，违法用地位于规划城乡建设用地区域的，应当判定其符合土地利用总体规划。需要注意的是，新一轮土地利用总体规划划定了“三界四区”，即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界，允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区，因此，对规划城乡建设用地范围应当区分情况进行判定。《规程》附录A中对此进行了具体细化，违法用地属于城乡建设用地的，应当区分情况判定其是否符合土地利用总体规划：用地位于允许建设区的，判定其为符合土地利用总体规划；用地位于有条件建设区、不突破城乡建设用地总规模的，判定其为符合土地利用总体规划；用地位于禁止建设区和限制建设区的，判定其为不符合土地利用总体规划。

    与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行对照，违法用地位于土地利用总体规划确定的交通廊道内、独立工矿用地区域的，应当判定其为符合土地利用总体规划。

    与土地利用总体规划文本进行对照，用地项目已被列入土地利用总体规划重点建设项目清单的，应当判定其符合土地利用总体规划。

    《规程》附录A中还明确了判定违法用地是否符合土地利用总体规划时应遵循的原则，一是原则上以乡（镇）土地利用总体规划为依据，如果乡（镇）土地利用总体规划与市（县）土地利用总体规划不衔接的，应当以市（县）土地利用总体规划为准；二是在作出处罚决定前，土地利用总体规划依法作出了重大调整，违法用地的规划土地用途发生重大变更的，可以按照从轻原则判定其是否符合土地利用总体规划。

    （4）对占用基本农田的认定以法定土地利用总体规划图件为准。基本农田是按一定的标准划定并在土地利用总体规划图件上明确标示的。《规程》明确：判定违法用地是否占用基本农田，应当将违法用地的界址范围（或者界址坐标）与乡（镇）土地利用总体规划纸质图件（或者数据库矢量图件）进行套合比对，对照所标示的基本农田保护地块范围进行判定。

    违法用地位于土地利用总体规划图上标示的基本农田保护地块范围的，应当判定其占用基本农田。但并不是所有位于土地利用总体规划图上基本农田保护地块范围的建设项目都属于占用基本农田，《规程》明确已被列入土地利用总体规划确定的交通廊道或者已被列入土地利用总体规划重点建设项目清单的民生、环保等特殊项目，在未超出规划多划基本农田面积额度的前提下，占用规划多划的基本农田时，按照占用一般耕地进行判定，不视为占用基本农田。执法监察工作机构也可以提请国土资源规划管理和耕地保护工作机构进行认定。

    （5）对违法勘查开采数量和价值的认定应区分情况进行。矿产资源违法行为查处中经常需要认定违法开采的矿产品数量和价值，《规程》明确：认定违法开采的矿产品数量，可以采取计重或者测算体积等方式得出。对找不到现场堆放的矿产品的，可以通过测量采空区计算或者通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。认定违法开采矿产品的价值，可以根据违法当事人违法开采的矿产品数量，结合违法行为发生时当地的矿产品价格计算，也可以通过查阅违法当事人销售矿产品的相关台账计算。

    （6）对违法所得需要合理确定。对违法转让土地使用权的违法所得认定，《规程》区分转让的土地使用权是否依法取得而分别进行了明确：依法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得扣除当事人依法取得土地使用权的成本和对土地的合法投入；违法取得的土地使用权违法转让的，违法所得为当事人转让全部所得。

转让全部所得数额按照转让合同及交易凭据所列价款确定。没有转让合同及交易凭据、当事人拒不提供或者提供的转让合同及交易凭据所列价款明显不符合实际的，可以按照评估价认定。对土地的合法投入包括土地开发、新建建筑物和构筑物的建设投入等，但是违法新建建筑物和构筑物的建设投入除外。

    对矿产资源违法所得的认定，《规程》区分无证开采、越界开采和买卖、出租、转让矿产资源两种情形，分别对其进行了明确：对无证开采和越界开采的，违法所得数额应当按照销售凭据确定，没有销售凭据的，按照违法行为发生时当地原矿的市场价格计算，不扣除开采成本；对买卖、出租和转让矿产资源的，违法所得数额应当为买卖、出租和转让的全部所得。