台州：探索“裁执分离”新模式

本报记者 余建华 本报通讯员 王先富

- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

    2012年11月1日，针对集体土地房屋拆迁等困境，浙江省台州市中级人民法院召开了在全省尚属首次的非诉执行“裁执分离”研讨会，积极探索涉土地、环保、水利等行政非诉执行案件的新模式。浙江省高级人民法院院长齐奇及台州市委副书记肖培生作出批示，肯定台州法院“干在实处，走在前列”。

    近日，由最高人民法院行政庭庭长赵大光和国土资源部执法监察局副局长岳晓武带队的联合调研组就国土资源执法协作配合机制、台州“裁执分离”工作模式进行调研。联合调研组认为，“裁执分离”是法院与国土部门协作配合解决土地违法案件执行难问题的有益尝试，对实现行政权与司法权的良性互动，提高执行效率有着巨大的促进作用。

现实困境：法院“叫苦”行政机关“叫急”

    “大量申请的行政非诉执行案件使法院不堪重负，叫苦连天；而对国土等行政机关来说,如果此类案件法院受理无门,自身执行无据,也是干着急。”台州中院行政庭副庭长马英杰深有感触地告诉记者。

    由于国土资源违法的普遍性，拆除非法占地建筑物的执行难度较大等客观原因，台州大部分法院自2008年以来加大了对土地非诉行政执行案件的审查力度，严格受理关口，受理土地非诉执行案件数量明显减少。

    据统计，2008年至2012年6月，台州地区仅国土资源主管部门向法院申请强制执行的国土资源违法案件就有5604件，法院立案受理1109件，受理案件比例为19.79%；裁定准予执行322件，准执率为29%；执行完毕85件。

2010年以来因“双违”整治和土地卫星遥感任务紧迫，全市各县、市、区对土地违法案件均采取了自行强制拆除的方法，即以乡镇为责任单位，组织国土、建设、“双违办”等单位强制拆除。但从实际社会效果来看并不佳，造成政府与拆迁户之间矛盾激化，各种影响社会稳定群体性事件并发。

    2012年12月，位于温岭火车站门前的快车道修成一年有余，2间“钉子户”的房子仍矗立在马路中央，被诸多媒体称为最牛的“钉子户”。

    法院在执行土地违法等非诉行政执行案件中也是困境重重，如案多量大、执行阻力大、执行力量不足和执行关系未理顺等等。数量庞大的非诉执行案件，即使法院出动全部人员，也难以完成非诉执行任务。其中，国土资源违法案件，主要涉及拆除违法占地上的建筑物，一个拆除案件就可能需要半年左右时间。

    “2003年我刚调任行政庭庭长时，印象最深也是最怕的一项工作就是‘拆违’，那个场面真叫惊心动魄，拆除一间农村违建房要动用法警、公安、武警还有包括乡镇街道在内的多个政府部门上百人，还屡遭围攻。”临海市法院行政庭庭长王剑微在非诉执行“裁执分离”研讨会上的发言重现以前“拆违”案中的真实镜头，引发与会人员的共鸣。

    造成国土资源违法案件执行难的原因，从违法行为人看，由于法律意识淡薄，认为违法建筑既成事实后，拆除的毕竟是少数，最多罚款而已，所以敢于违法用地，即使被依法责令停建的情况下，依然实施抢建，直至建成，从而增加了处罚执行的难度。

    从政府及相关部门看，在用地环境上，工业用地实行招拍挂后，工业地价逐增，要取得工业用地更加困难，部分尚处于资本原始积累阶段的中小微企业为求生存，不惜铤而走险，进行违法建设占地。违法建筑集中在农村村民未经审批或超面积建房、撤村建居地区已不作建房批准但部分居民坚持建房处理领域。在这种情况下，合法建筑与违法建筑混在一起，且关系村民基本生活，造成非诉审查和执行困难。由于违法用地具有一定隐蔽性，执法机关查处存在难度，等到“生米煮成熟饭”，再申请法院执行，导致执行难度增大。

    种种现实困境推动更高层面的制度完善，2012年2月，最高人民法院通过的《关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》，确立了“裁执分离”为主导的强制执行方式，更是在法律层面上对“裁执分离”这种执行方式的认同，其产生的示范效应，可以借鉴适用在集体土地上房屋的拆除、拆迁非诉执行案件中。

    在2012年4月召开的浙江法院行政审判会议上，浙江高院明确了“裁执分离”执行方式可以推广适用于其他非诉执行案件。台州中院借此东风，经过前期调研和积极协调，结合集体土地非诉执行案件所占比重较大的市情，于2012年6月与市国土资源局联合出台了《关于加强土地行政决定申请和执行工作的意见》，正式确立了“裁执分离”的强制执行方式，即对法院裁定准予执行的，一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。

“如果不勇于探索，不创新行政非诉执行案件的新模式，行政机关和法院的此项工作仍将不堪重负。现在我们有最高人民法院司法解释的法理依据，有省高院的要求，有行政机关的支持认同，有重点工程、城镇化建设和中小企业发展的现实需求，大力推进这种创新模式的运行符合现时要求。”高度关注和大力支持“裁执分离”创新工作的台州中院院长丁铧说。

可贵探索：给行政机关打开了“一扇门”

    2012年7月2日，台州市椒江区水利局就台州市华兴洁具有限公司水利行政处罚决定非诉行政执行案的强制执行情况，向椒江法院作出书面反馈：当事人已于2012年5月28日自行对违法建房进行了部分拆除，剩余未拆除部分经该局研究后决定在不影响河道拓疏和政府规划的前提下同意其暂缓拆除的申请。这是椒江法院在全市率先对涉房屋强拆的行政处罚决定非诉执行案实行“裁执分离”模式的第一次尝试。

    “这是一件信访老案，法院5月24日受理并下裁定，但没想到几天后就解决问题了，这是我们第一次小试牛刀，也可以说是第一次适用‘裁执分离’模式给水利局开了一扇窗。”该院行政庭庭长邵丹在汇报这个案例时仍一脸欣慰。

 行政非诉执行，关乎民生，关乎执法权威。面对现实困境，台州法院人勇于探索解困之道。

    “我们要使行政机关理解‘裁执分离’的法理基础和实践优势，是帮助其树立执法权威，是在为原来挡在门外的案子找出路，应该说是给行政机关打开了一扇门。”分管行政审判的台州中院副院长张敏告诉记者。

所谓“裁执分离”，是指作出裁决的机关与执行裁决的机关分离，即不能由同一机关既行使裁决权又行使执行实施权，从而体现权力的监督与制约，防止权力的滥用侵害相对人合法权益。非诉执行案件的“裁执分离”，是指由法院行使裁决权，对申请执行的行政行为进行审查后，申请执行的行政机关行使执行实施权，具体实施强制执行。

    在研讨会上，与会的浙江高院行政二庭负责人危辉星和台州两级法院的20位行政庭庭长、分管副院长认为，实行两权分离的作用和意义重大，一方面，有利于提高办案质量和公正效率。两权分离后,裁、执分开，“各自为政”,从而可以专心致志地做好自己这方面的工作。传统模式的非诉执行,法院既是“运动员”又是“裁判员”,这种“自裁自”、“自执自”的做法，与程序公正的规则显然是相悖的。另一方面，“裁执分离”是一种资源互补，有利于法院和行政机关各自优势的发挥，有利于行政管理目的实现。法院的优势在于是非裁断，行政机关的优势在于执行，与人、财、物的配置相对应。在人员方面，如目前台州某县级市有行政执法人员4500多人，相对于该市法院寥寥几名非诉执行人员，优势不言自明。

    对于法院打开的这扇门，行政机关态度又是如何的呢？

    据台州中院行政庭庭长袁跃文介绍，从2012年6月台州两级法院试水“裁执分离”模式以来，大部分行政机关投了赞成票。如黄岩区国土局在10月16日一天就向法院申请了156件案件。该区环保局还主动要求和法院签署类同国土部门的实施细则。

    临海作为一座人口上百万的县级市，试水“裁执分离”模式以来，县法院已裁定186件土地非诉执行案件，并已首尝胜果。2012年11月6日，该院在该市大田街道某村民郭某非法占地处罚案中作出全省首例集体土地违法用地“裁执分离”裁定。裁定下达后，该院又以司法建议的形式督促临海市国土资源局对强拆进行充分的风险评估；同时，该院还向违章建筑所在街道办事处征求强制拆除风险书面意见。法院向被申请执行人郭某送达了行政裁定书、行政执行告知书，并张贴公告告知处罚决定已经司法审查，准予强制执行，由市国土资源局组织实施，接受群众监督。12月14日，郭某迫于强制执行的压力，自行拆除完毕。

台州实践：谨慎地“摸着石头过河”

    近年来，随着重点工程、城镇化进程的不断推进，涉及土地强制执行的案件日益增多。2012年是台州市“项目攻坚年”，全市计划安排的重点突破项目105个，包括23个重大项目前期，35个新开工项目，47个续建项目涉及到土地征收。在此背景下，台州中院及时加强府院联系沟通，谨慎地“摸着石头过河”。

    6月5日，台州中院会同市国土局出台《关于加强土地行政决定申请和执行工作的意见》，明确将土地行政主管部门依据土地管理法第七十四条、第七十六条作出的责令限期改正或者治理，责令限期拆除、没收在非法占用的土地上新建的建筑物、其他设施的行政处罚决定和依据土地管理法实施条例第四十五条作出的责令交出土地决定等纳入非诉执行申请受案范围，规定法院裁定准予执行的，一般由作出土地行政决定的行政机关组织实施。即将本地多发的阻挠国家建设征用土地、违反土地利用总体规划擅自违建等涉集体土地非诉执行案件全部纳入“裁执分离”工作机制适用范围。

    2012年6月10日，丁铧与台州副市长郑米良共同主持召开由50余位党政各部门负责人参加的“全市土地非诉案件执行工作推进会”，就积极探索“裁执分离”强制执行模式统一思想，凝聚共识。

    11月2日，台州中院又出台《关于推进非诉执行“裁执分离”若干问题的意见》和《关于房屋征收补偿决定、土地行政决定非诉行政执行案件审查执行工作的实施细则》2个规范化文件，进一步细化了“裁执分离”工作模式。其中对管辖法院、申请材料的提供、审查标准、裁定方式、执行监督和指导等具体操作，以及“裁执分离”适用范围、实施主体的确定、法院是否派员参加执行、积案处理等10个疑难问题，制定统一标准，便于规范司法审查，支持和指导行政机关的执行。比如在实施主体的确定上，由原来单一的申请机关组织实施拓宽到可在耕地保护共同责任机制的框架内确定具体的实施机关。

    为保护公民或行政相对人的合法权益，该细则明确对于明显缺乏事实根据、法律依据、责令交出土地决定明显不符合公平补偿原则、严重损害被执行人合法权益或使被执行人基本生活经营条件没有保障等5种情形以及细化的8种情形，规定应当作出不准予执行的裁定。椒江法院等在此基础上进一步明确对违法占地用于个人生活保障用房的行政处罚、用于商业开发需要征用农村集体土地引起的责令交地决定，暂不适用“裁执分离”模式，兼顾被征收人合法权益保护与推进重点工程、城镇化发展客观需要。临海法院还建立执行反馈机制，对“裁执分离”案件进行登记、跟踪、评估强拆后风险因素。

    两级法院在执行前会商、风险评估及善后处理等过程中，努力做好对行政机关组织实施强制执行的监督和指导。在仙居县国土局向仙居法院申请强制执行对淡竹乡尚仁村陈某未批擅建房屋强拆决定一案中，该院在送达准执裁定同时，发送《强制执行注意事项告知书》，建议邀请公证人员对执行对象及所属物品进行证据保全，且提前张贴公告给予当事人一定期限以便腾空房屋。强制执行当天，淡竹乡政府组织土管、城建等相关部门及公证人员共200余人到场，在执行前向被执行人详细说明了执行步骤，告知相关权利，整个强拆过程文明、有序，并在实施完毕后及时书面向法院反馈了执行情况。

实施“裁执分离”后，强拆非诉的案件受理比例和准予强制裁定率均有明显提升。截至去年底受理523件，裁定准予执行523件，准执率为100%。