非法批准征收、转用土地的表现形式与法律责任

 

    非法批准征收、转用土地，是指国家机关及其工作人员违反土地法律法规，批准征收、转用土地的行为。非法批准征收、转用土地的主体，通常是具有公共管理职能的国家机关及其工作人员，如地方政府或相关部门及其工作人员，从实践看，还包括地方党委以及党委的领导人，基层地方政府是非法批地的主要主体。

    1.表现形式。根据《土地管理法》规定以及执法监察实践，非法批准征收、转用土地主要有以下表现形式：

    （1）无权批准而批准征、转土地。主要指不具有征收、转用土地审批权的管理机关或部门（包括其负责人），擅自批准征收、转用土地。如县级政府批准征收土地，根据土地管理法律法规的规定，县级政府不具有征收土地的审批权，因此，其行为属于违法批地。

    （2）越权批准征、转土地。主要指具有土地审批权的政府，超越自己的审批权限批准征收、转用土地。从现行法律法规看，县级以上各级人民政府不同程度的享有土地审批权，但如果超越了本级政府的审批权限批准征收、转用的，则属于越权批准。如省级政府批准征收耕地超过三十五公顷的，即属于超越了自己的审批权限，属于越权批准。同样，按照法律规定，征收基本农田要由国务院批准，如果省级政府批准征收基本农田，也属于越权批准。

    （3）违反土地利用总体规划确定的用途批准征、转土地。土地利用总体规划是土地管理的重要依据，也是实施用途管制的主要体现，是土地管理工作的基础。现行土地利用总体规划划定了“三界”（即城乡建设用地规模边界、扩展边界和禁止建设边界），确定了“四区”（即允许建设区、有条件建设区、限制建设区和禁止建设区）。因此，审批行为均需根据土地利用总体规划确定的用途来进行，否则属于违法批地。

    （4）违反法律规定的程序批准征、转土地。土地审批行为应根据法律法规规定的程序进行，违法批地不仅可能发生在“实体违法”上，也可能发生在“程序违法”上。批准征收、转用土地，除了要按照法定的权限和符合土地利用总体规划以外，还必须遵循法定的审批程序。如按照法律规定，征收农村集体土地必须进行“两公告、一登记”，如果没有经过“两公告、一登记”的程序而实施土地征收，则构成程序违法，也属于违法批地。

    除了《土地管理法》第七十八条规定的四种违法批地形式外，还有擅自调整土地利用总体规划批准占用基本农田；没有土地利用计划指标擅自批准用地；没有新增建设占用农用地计划指标批准农用地转用等。

    2. 违法批地的法律责任

    根据《土地管理法》第七十八条规定，违法批地的批准行为无效，应当责令撤销批文，同时，还要依法追究违法批地责任人员的法律责任。

    （1）行政处分。

    国家机关及其工作人员非法批准征收、占用土地，但尚未构成犯罪的，应按照《违反土地管理规定行政处分办法》（15号令）规定，追究相关责任人的行政责任。

    一是行政机关在土地审批和供应过程中，不执行或者违反国家土地调控政策，对国务院明确要求暂停土地审批仍不停止审批的，对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

    二是行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。

    三是行政机关及其公务员有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：

（一）不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的；

（二）通过调整土地利用总体规划，擅自改变基本农田位置，规避建设占用基本农田由国务院审批规定的；

（三）没有土地利用计划指标擅自批准用地的；

（四）没有新增建设占用农用地计划指标擅自批准农用地转用的；

（五）批准以“以租代征”等方式擅自占用农用地进行非农业建设的；

     四是行政机关及其公务员违反法定程序批准征收、占用土地的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

    五是行政机关在征收土地过程中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

（一）批准低于法定标准的征地补偿方案的；

（二）未按规定落实社会保障费用而批准征地的；

（三）未按期足额支付征地补偿费用的。

    （2）刑事处罚。

    非法批准征收、转用土地与《刑法》相关的罪名是非法批准征用、占用土地罪，指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用土地，情节严重的行为。本罪主体是国家机关工作人员，主观上徇私舞弊、滥用职权，客观上造成大量土地被征用、占用，达到情节严重即构成犯罪，相关司法解释对情节严重作了量化规定。根据《刑法》第四百一十条的规定，构成犯罪的，处“三年以下有期徒刑”，致使国家或集体利益遭受特别重大损失的，处“三年以上七年以下有期徒刑”。

    ①构成情节严重。根据《法释〔2000〕14号》第四条的规定，情节严重指四种情况：一是非法批准征用、占用基本农田10亩以上；二是基本农田以外的耕地30亩以上；三是非法批准其他土地50亩以上；四是造成直接经济损失30万元以上或者造成耕地大量毁坏的。

根据《法释〔2005〕15号》第二条的规定，情节严重指三种情况：一是非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到10亩以上；二是其他林地数量达到20亩以上；三是造成直接经济损失30万元以上或者造成防护林带、特种用途林地数量分别或合计5亩以上，或者其他林地10亩以上毁坏的。

    ②构成致使国家或集体利益遭受特别重大损失。根据《法释〔2000〕14号》第五条的规定，特别重大损失包括五种情况：一是非法批准征用、占用基本农田20亩以上的；二是基本农田以外的耕地60亩以上的；三是其他土地100亩以上的；四是非法批准征用、占用土地，且造成基本农田5亩以上，其他耕地10亩以上严重毁坏的；五是造成直接经济损失五十万元以上的。

    根据《法释〔2005〕15号》第三条的规定，特别重大损失包括三种情况：一是非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到20亩以上；二是其他林地数量达到40亩以上；三是造成直接经济损失数额达到60万元以上，或者造成防护林地、特种用途林地数量分别或者合计10亩以上或者其他林地20亩以上毁坏的。

【链接1】

根据《土地管理法》第七十八条的规定，一是非法批地的批准文件无效；二是要收回非法批出去的土地，有关当事人拒不归还的，以非法占地论处；三是非法批地对当事人造成损失的，依法承担赔偿责任（分行政赔偿、民事赔偿）。

赔偿责任应分两种情况。

（1）行政赔偿。行政赔偿是国家赔偿的一种，是指国家行政机关或者其工作人员违法行使行政职权，侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益并造成损害的，由国家给予赔偿。《国家赔偿法》对此作出了具体的规定，即行政机关及其工作人员在行使行政职权时有侵犯财产权情形的，受害人有取得赔偿的权利。国土资源主管部门如果因违法批地给用地方当事人造成严重经济损失，应当予以行政赔偿。

（2）民事赔偿。《国家赔偿法》在规定行政赔偿的同时，对国家赔偿的范围作了限制，规定了国家不承担赔偿的几类情况，比如，因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任。《民法通则》第一百二十一条规定，国家机关或者国家机关工作人员在执行职务中，侵犯公民、法人的合法权益造成损害的，应当承担民事责任。因此，实践中，一些乡镇政府、基层组织或领导个人非法批地造成用当事人经济损失的，属于“行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为”，不属于行政赔偿的范围，其造成的损害，应当由非法批地的主管人员和其他直接责任人员承担民事赔偿责任。如果存在当事人为了达到自己非法用地的目的，向国土资源主管部门有关人员行贿并造成非法批地的，根据《国家赔偿法》也不能予以行政赔偿，情节严重构成犯罪的还要分别以受贿罪和行贿罪依法追究刑事责任。

【链接2】

《土地管理法》第七十八条

【链接3】

《刑法》第四百一十条

【链接4】

《法释〔2000〕14号》第五条

【链接5】

最高人民法院关于审理破坏林地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释（2005年12月19日最高人民法院审判委员会第1374次会议通过，法释〔2005〕15号）相关规定：

第一条违反土地管理法规，非法占用林地，改变被占用林地用途，在非法占用的林地上实施建窑、建坟、建房、挖沙、采石、采矿、取土、种植农作物、堆放或排泄废弃物等行为或者进行其他非林业生产、建设，造成林地的原有植被或林业种植条件严重毁坏或者严重污染，并具有下列情形之一的，属于《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定的“数量较大，造成林地大量毁坏”，应当以非法占用农用地罪判处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金：

（一）非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到五亩以上；

（二）非法占用并毁坏其他林地数量达到十亩以上；

（三）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，数量分别达到相应规定的数量标准的百分之五十以上；

（四）非法占用并毁坏本条第（一）项、第（二）项规定的林地，其中一项数量达到相应规定的数量标准的百分之五十以上，且两项数量合计达到该项规定的数量标准。

第二条国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法批准征用、占用林地，具有下列情形之一的，属于刑法第四百一十条规定的“情节严重”，应当以非法批准征用、占用土地罪判处三年以下有期徒刑或者拘役：

（一）非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到十亩以上；

（二）非法批准征用、占用其他林地数量达到二十亩以上；

（三）非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到三十万元以上，或者造成本条第（一）项规定的林地数量分别或者合计达到五亩以上或者本条第（二）项规定的林地数量达到十亩以上毁坏。

第三条实施本解释第二条规定的行为，具有下列情形之一的，属于刑法第四百一十条规定的“致使国家或者集体利益遭受特别重大损失”，应当以非法批准征用、占用土地罪判处三年以上七年以下有期徒刑：

（一）非法批准征用、占用防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到二十亩以上；

（二）非法批准征用、占用其他林地数量达到四十亩以上；

（三）非法批准征用、占用林地造成直接经济损失数额达到六十万元以上，或者造成本条第（一）项规定的林地数量分别或者合计达到十亩以上或者本条第（二）项规定的林地数量达到二十亩以上毁坏。

第四条国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，非法低价出让国有林地使用权，具有下列情形之一的，属于刑法第四百一十条规定的“情节严重”，应当以非法低价出让国有土地使用权罪判处三年以下有期徒刑或者拘役：

（一）林地数量合计达到三十亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十；

（二）造成国有资产流失价额达到三十万元以上。

第五条实施本解释第四条规定的行为，造成国有资产流失价额达到六十万元以上的，属于刑法第四百一十条规定的“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”，应当以非法低价出让国有土地使用权罪判处三年以上七年以下有期徒刑。

第六条单位实施破坏林地资源犯罪的，依照本解释规定的相关定罪量刑标准执行。

第七条多次实施本解释规定的行为依法应当追诉且未经处理的，应当按照累计的数量、数额处罚。

【链接6】

《国家赔偿法》相关规定：

第四条　行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）违法实施罚款、吊销许可证和执照、责令停产停业、没收财物等行政处罚的；

（二）违法对财产采取查封、扣押、冻结等行政强制措施的；

（三）违法征收、征用财产的；

（四）造成财产损害的其他违法行为。

第五条　属于下列情形之一的，国家不承担赔偿责任：

（一）行政机关工作人员与行使职权无关的个人行为；

（二）因公民、法人和其他组织自己的行为致使损害发生的；

（三）法律规定的其他情形。

第七条　行政机关及其工作人员行使行政职权侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，该行政机关为赔偿义务机关。

两个以上行政机关共同行使行政职权时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，共同行使行政职权的行政机关为共同赔偿义务机关。

法律、法规授权的组织在行使授予的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，被授权的组织为赔偿义务机关。

受行政机关委托的组织或者个人在行使受委托的行政权力时侵犯公民、法人和其他组织的合法权益造成损害的，委托的行政机关为赔偿义务机关。

赔偿义务机关被撤销的，继续行使其职权的行政机关为赔偿义务机关；没有继续行使其职权的行政机关的，撤销该赔偿义务机关的行政机关为赔偿义务机关。

第十三条　赔偿义务机关应当自收到申请之日起两个月内，作出是否赔偿的决定。赔偿义务机关作出赔偿决定，应当充分听取赔偿请求人的意见，并可以与赔偿请求人就赔偿方式、赔偿项目和赔偿数额依照本法第四章的规定进行协商。

赔偿义务机关决定赔偿的，应当制作赔偿决定书，并自作出决定之日起十日内送达赔偿请求人。

赔偿义务机关决定不予赔偿的，应当自作出决定之日起十日内书面通知赔偿请求人，并说明不予赔偿的理由。