违法供地的表现形式

 

    违法供地是指违反土地管理法规和有关规定对具体建设项目供应土地的行为,违法供地属于违法批地行为。按照土地管理法律法规及有关规定，供地分为行政划拨（即无偿供地）和有偿供地（包括国有建设用地使用权出让、国有土地租赁和国有建设用地使用权作价出资或入股等）。国有建设用地的取得，需经过一系列的审批环节，如原为集体土地的，首先要经过土地征收审批（农村集体经济组织或个人经依法批准使用本集体土地的除外），原来属于农用地的，还要经过农用地转用审批，然后才涉及对具体建设项目供应土地。违法供地是指在具体建设项目供地环节上出现的违法违规批地行为。

    1.违法供地的主要表现形式。

    （1）违反有偿用地政策规定供应土地。主要是指应当以出让等有偿方式供地的项目，却以划拨方式供应土地。按照土地管理管理法律法规的规定，划拨供地仅限四类：一是国家机关用地和军事用地；二是城市基础设施用地和公益事业用地；三是国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地；四是法律法规所规定的其他用地。除此之外都应该采取出让即有偿的方式供地。划拨用地目录(国土资源部令第9号)进一步明确，符合目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。

   （2）违反招拍挂规定供应土地。出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。以协议方式出让应当以招标、拍卖、挂牌方式出让的国有建设用地使用权的，属于违反招拍挂规定供应土地。根据《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（部第39号令）第四条规定，工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。如果未采用招标拍卖挂牌方式出让，而以协议方式出让的，则构成非法供地。

    （3）违法低价供应土地。违法低价出让土地，是指低于国家规定的价格出让土地，如违反《城市房地产管理法》、《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》、《协议出让国有土地使用权规范》、《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题》等规定，导致协议出让价格低于国家规定的最低价、出让工业用地低于国家规定的工业用地最低价，以及招标、拍卖、挂牌出让过程中不按规定合理确定出让底价或未按规定程序进行等，导致出让结果明显低于正常土地市场价格。

    （4）违反国家供地政策供应土地。国家有明确的供地政策，地方政府应严格依据《禁止供地目录》和《限制供地目录》的相关规定执行。如别墅、高尔夫球场等用地均属于禁止供地范围，如果违规为别墅、高尔夫球场供地，即属于违反国家供地政策非法供地。

    此外，实践中还存在为不具备为临时用地条件的建设项目批准临时用地等其他情形的违法批地行为。

    2. 违法供地的法律责任

    （1）行政处分。对非法供地行为相关责任人应给予行政处分：

    一是行政机关在土地审批和供应过程中，不执行或者违反国家土地调控政策，对国家明确禁止供地的项目提供建设用地的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分。

    二是行政机关及其公务员违反土地管理规定，滥用职权，非法低价或者无偿出让国有建设用地使用权的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分。有前款规定行为，且有徇私舞弊情节的，从重处分。

    三是行政机关及其公务员在国有建设用地使用权出让中，有下列行为之一的，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

    （一）应当采取出让方式而采用划拨方式或者应当招标拍卖挂牌出让而协议出让国有建设用地使用权的；

    （二）在国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让中，采取与投标人、竞买人恶意串通，故意设置不合理的条件限制或者排斥潜在的投标人、竞买人等方式，操纵中标人、竞得人的确定或者出让结果的；

    （三）违反规定减免或者变相减免国有建设用地使用权出让金的；

    （四）国有建设用地使用权出让合同签订后，擅自批准调整土地用途、容积率等土地使用条件的；

    （五）其他违反规定出让国有建设用地使用权的行为。

    四是行政机关及公务员有下列行为之一，对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情节严重的，给予撤职处分：

    （一）违反法定条件，进行土地登记、颁发或者更换土地证书的；

    （二）明知建设项目用地涉嫌违反土地管理规定，尚未依法处理，仍为其办理用地审批、颁发土地证书的；

    （三）在未按照国家规定的标准足额收缴新增建设用地土地有偿使用费前，下发用地批准文件的；

    （四）对符合规定的建设用地申请或者土地登记申请，无正当理由不予受理或者超过规定期限未予办理的。

    （2）刑事责任。违法低价出让国有土地使用权罪是指国家机关工作人员徇私舞弊，违反土地管理法规，滥用职权，非法低价出让国有土地使用权，情节严重的行为。本罪主体是国家机关工作人员，主观上徇私舞弊、滥用职权，客观上违法低价出让国有土地使用权。相关司法解释对情节严重的标准作了量化明确。根据《刑法》第四百一十条的规定，构成犯罪的，要追究刑事责任，情节严重的，处“三年以下有期徒刑或者拘役”；致使国家或者集体利益遭受特别重大损失的，处“三年以上七年以下有期徒刑”。

    ①构成情节严重。根据《法释〔2000〕14号》第六条的规定，情节严重指两种情况：一是出让国有土地使用权面积在30亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十的；二是造成国有土地资产流失价额在30万元以上的。

根据《法释〔2005〕15号》第四条的规定，情节严重指两种情况：一是出让林地数量合计达到30亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之六十；二是造成国有资产流失价额达到30万元以上。

    ②构成致使国家或集体利益遭受特别重大损失。根据《法释〔2000〕14号》第七条的规定，特别重大损失包括两种情况：一是非法低价出让国有土地使用权面积在60亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之四十的；二是造成国有土地资产流失价额在50万元以上的。根据《法释〔2005〕15号》第五条的规定，特别重大损失指造成国有资产流失价额达到六十万元以上。

【链接1】

《城市房地产管理法》相关规定：

第十三条土地使用权出让，可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式。

商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地，有条件的，必须采取拍卖、招标方式；没有条件，不能采取拍卖、招标方式的，可以采取双方协议的方式。

采取双方协议方式出让土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

【链接2】

划拨用地目录(中华人民共和国国土资源部令第9号) 相关规定：

二、符合本目录的建设用地项目，由建设单位提出申请，经有批准权的人民政府批准，方可以划拨方式提供土地使用权。

三、对国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，可以以划拨方式提供土地使用权。对以营利为目的，非国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地项目，应当以有偿方式提供土地使用权。

四、以划拨方式取得的土地使用权，因企业改制、土地使用权转让或者改变土地用途等不再符合本目录的，应当实行有偿使用。

国家机关用地和军事用地

（一）党政机关和人民团体用地（略）

（二）军事用地（略）

城市基础设施用地和公益事业用地

（三）城市基础设施用地（略）

如供水设施、燃气供应设施、供热设施、公共交通设施、环境卫生设施、道路广场、绿地等。

（四）非营利性邮政设施用地（略）

（五）非营利性教育设施用地（略）

（六）公益性科研机构用地（略）

（七）非营利性体育设施用地（略）

（八）非营利性公共文化设施用地（略）

（九）非营利性医疗卫生设施用地（略）

（十）非营利性社会福利设施用地（略）

国家重点扶持的能源、交通、水利等基础设施用地

（十一）石油天然气设施用地（略）

 (十二)煤炭设施用地（略）

（十三）电力设施用地（略）

（十四）水利设施用地（略）

（十五）铁路交通设施用地（略）

（十六）公路交通设施用地（略）

（十七）水路交通设施用地（略）

（十八）民用机场设施用地（略）

（十九）特殊用地（略）

【链接3】

协议出让国有土地使用权规定（2003年6月11日国土资源部令第21号）相关规定：

第三条出让国有土地使用权，除依照法律、法规和规章的规定应当采用招标、拍卖或者挂牌方式外，方可采取协议方式。

第四条协议出让国有土地使用权，应当遵循公开、公平、公正和诚实信用的原则。

以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于按国家规定所确定的最低价。

第五条协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地（拆迁）补偿费用以及按照国家规定应当缴纳的有关税费之和；有基准地价的地区，协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

低于最低价时国有土地使用权不得出让。

第六条省、自治区、直辖市人民政府国土资源行政主管部门应当依据本规定第五条的规定拟定协议出让最低价，报同级人民政府批准后公布，由市、县人民政府国土资源行政主管部门实施。

第九条在公布的地段上，同一地块只有一个意向用地者的。市、县人民政府国土资源行政主管部门方可按照本规定采取协议方式出让；但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外。

同一地块有两个或者两个以上意向用地者的，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当按照《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

第十一条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据国家产业政策和拟出让地块的情况，按照《城镇土地估价规程》的规定，对拟出让地块的土地价格进行评估，经市、县人民政府国土资源行政主管部门集体决策，合理确定协议出让底价。

协议出让底价不得低于协议出让最低价。

协议出让底价确定后应当保密，任何单位和个人不得泄露。

第十二条协议出让土地方案和底价经有批准权的人民政府批准后，市、县人民政府国土资源行政主管部门应当与意向用地者就土地出让价格等进行充分协商，协商一致且议定的出让价格不低于出让底价的，方可达成协议。

第十五条土地使用者按照《国有土地使用权出让合同》的约定，付清土地使用权出让金、依法办理土地登记手续后，取得国有土地使用权。

第十六条以协议出让方式取得国有土地使用权的土地使用者，需要将土地使用权出让合同约定的土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用途的，应当取得出让方和市、县人民政府城市规划部门的同意，签订土地使用权出让合同变更协议或者重新签订土地使用权出让合同，按变更后的土地用途，以变更时的土地市场价格补交相应的土地使用权出让金，并依法办理土地使用权变更登记手续。

第十七条违反本规定，有下列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：

（一）不按照规定公布国有土地使用权出让计划或者协议出让结果的；

（二）确定出让底价时未经集体决策的；

（三）泄露出让底价的；

（四）低于协议出让最低价出让国有土地使用权的；

（五）减免国有土地使用权出让金的。

违反前款有关规定，情节严重构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十八条国土资源行政主管部门工作人员在协议出让国有土地使用权活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第十九条采用协议方式租赁国有土地使用权的，参照本规定执行。

【链接4】

《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（2007年9月28日国土资源部令第39号）相关规定：

第二条在中华人民共和国境内以招标、拍卖或者挂牌出让方式在土地的地表、地上或者地下设立国有建设用地使用权的，适用本规定。

本规定所称招标出让国有建设用地使用权，是指市、县人民政府国土资源行政主管部门（以下简称出让人）发布招标公告，邀请特定或者不特定的自然人、法人和其他组织参加国有建设用地使用权投标，根据投标结果确定国有建设用地使用权人的行为。

本规定所称拍卖出让国有建设用地使用权，是指出让人发布拍卖公告，由竞买人在指定时间、地点进行公开竞价，根据出价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

本规定所称挂牌出让国有建设用地使用权，是指出让人发布挂牌公告，按公告规定的期限将拟出让宗地的交易条件在指定的土地交易场所挂牌公布，接受竞买人的报价申请并更新挂牌价格，根据挂牌期限截止时的出价结果或者现场竞价结果确定国有建设用地使用权人的行为。

第四条工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一宗地有两个以上意向用地者的，应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让。

前款规定的工业用地包括仓储用地，但不包括采矿用地。

第十条市、县人民政府国土资源行政主管部门应当根据土地估价结果和政府产业政策综合确定标底或者底价。

标底或者底价不得低于国家规定的最低价标准。

确定招标标底，拍卖和挂牌的起叫价、起始价、底价，投标、竞买保证金，应当实行集体决策。

招标标底和拍卖挂牌的底价，在招标开标前和拍卖挂牌出让活动结束之前应当保密。

第十一条中华人民共和国境内外的自然人、法人和其他组织，除法律、法规另有规定外，均可申请参加国有建设用地使用权招标拍卖挂牌出让活动。

出让人在招标拍卖挂牌出让公告中不得设定影响公平、公正竞争的限制条件。挂牌出让的，出让公告中规定的申请截止时间，应当为挂牌出让结束日前2天。对符合招标拍卖挂牌公告规定条件的申请人，出让人应当通知其参加招标拍卖挂牌活动。

第十四条对能够最大限度地满足招标文件中规定的各项综合评价标准，或者能够满足招标文件的实质性要求且价格最高的投标人，应当确定为中标人。

第二十三条受让人依照国有建设用地使用权出让合同的约定付清全部土地出让价款后，方可申请办理土地登记，领取国有建设用地使用权证书。

未按出让合同约定缴清全部土地出让价款的，不得发放国有建设用地使用权证书，也不得按出让价款缴纳比例分割发放国有建设用地使用权证书。

第二十四条应当以招标拍卖挂牌方式出让国有建设用地使用权而擅自采用协议方式出让的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十五条中标人、竞得人有下列行为之一的，中标、竞得结果无效；造成损失的，应当依法承担赔偿责任：

（一）提供虚假文件隐瞒事实的；

（二）采取行贿、恶意串通等非法手段中标或者竞得的。

第二十六条国土资源行政主管部门的工作人员在招标拍卖挂牌出让活动中玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十七条以招标拍卖挂牌方式租赁国有建设用地使用权的，参照本规定执行。

第二十八条本规定自2007年11月1日起施行。

【链接5】

2009年8月10日国土资源部、监察部《关于落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度有关问题》（国土资发[2009] 101号）相关规定：

一、明确政策，合理选择工业用地招标拍卖挂牌出让方式

工业项目行业门类多，对产业政策、环保标准、产业布局结构和生产技术水平要求高。各地要在坚持工业用地招标拍卖挂牌出让制度的基础上，充分考虑工业用地的特点，合理选择出让方式，进一步细化政策措施。

（一）各地要严格执行工业用地招标拍卖挂牌制度，凡属于农用地转用和土地征收审批后由政府供应的工业用地，政府收回、收购国有土地使用权后重新供应的工业用地，必须采取招标拍卖挂牌方式公开确定土地价格和土地使用权人。

（四）各地在工业用地出让中，应依据供地政策、土地用途、规划限制等具体因素，选择适宜的出让方式。对具有综合目标或特定社会、公益建设条件，土地用途受严格限制、仅有少数单位或个人可能有受让意向的工业用地，可以采取招标方式，按照综合条件最佳者得的原则确定受让人。也可以设定专项条件，采取挂牌、拍卖方式，按照价高者得的原则确定受让人。采用上述方式出让工业用地的，必须严格审核把关，在签订出让合同前必须按规定时间将供地审批结果向社会公示，公示时间不少于10个工作日；供地后必须加强监管，改变用地条件的，要收回土地，追究责任。

（五）分期建设的工业项目，市、县国土资源行政主管部门可以通过竞单位面积地价的方式确定招标拍卖挂牌竞得人（中标人），一次签订国有土地使用权出让合同，支付土地出让价款，再按照土地使用标准分期供地。自出让合同签订之日起两年内，办理完供地手续。分期建设的工业项目，不得改变土地用途，不得兴建职工住房。改变土地用途用于商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用途的，一律收回土地使用权重新招标拍卖挂牌出让。

二、严格限定协议范围，规范工业用地协议出让

各地要规范执行《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》（国土资源部令第39号）和《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号），严格落实工业用地招标拍卖挂牌出让制度。依法不属于招标拍卖挂牌出让范围的工业用地，方可按照《协议出让国有土地使用权规范》（国土资发〔2006〕114号）规定的程序，办理协议出让。

（一）由于城市规划调整、经济形势发生变化、企业转型等原因，土地使用权人已依法取得的国有划拨工业用地补办出让、国有承租工业用地补办出让，符合规划并经依法批准，可以采取协议方式。

（二）政府实施城市规划进行旧城区改建，需要搬迁的工业项目符合国家产业政策的，经市、县国土资源行政主管部门审核并报市、县人民政府批准，收回原国有土地使用权，以协议出让或租赁方式为原土地使用权人重新安排工业用地。拟安置的工业项目用地应符合土地利用总体规划布局和城市规划功能分区要求，尽可能在确定的工业集中区安排工业用地。

（三）采矿、采石、采砂、盐田等地面生产和尾矿堆放用地，鼓励采取租赁，也可协议方式出让。各地可在不高于法律规定的工业用地最高出让年限内，结合探矿权、采矿权出让年限，灵活确定采矿用地租赁和出让年限。

三、明确约定工业用地出让各方的权利义务，加强合同履约管理

（二）工业用地出让期限内，受让人在符合规划、不改变土地用途的前提下增加容积率的，经核准，不再增收土地价款；需要改变土地用途的，必须取得出让人和市、县人民政府城市规划行政主管部门的同意，与出让人签订出让合同变更协议或者重新签订出让合同，由受让人按照批准改变时新土地使用条件下土地使用权市场价格与批准改变时原土地使用条件下剩余年期土地使用权市场价格的差额补缴出让金。出让合同或法律、法规、行政规定等明确改变土地用途应收回土地的，应当收回土地使用权，以招标拍卖挂牌方式重新出让。

四、强化执法监察，严格执行工业用地出让制度

（二）各级监察机关、国土资源行政主管部门要认真履行职责，严肃查处工业用地出让和转让中的违纪违法案件。对于应当采取出让而采用划拨方式或者应当招标拍卖挂牌出让而协议出让工业用地的；对低于国家规定的工业用地出让最低价标准出让工业用地的；对工业用地出让合同签订后，擅自批准调整土地用途的；对不符合转让条件违规转让工业用地的；对不按规定及时准确地在中国土地市场网和指定的场所、媒介发布工业用地出让公告和出让结果等信息的违法违规行为，要认真纠正和查处。特别对领导干部以任何形式违反规定干预和插手工业用地招标拍卖挂牌出让的，要坚决予以查处。对领导干部在工业用地出让中违规违法造成重大损失或恶劣影响的，要实行问责。对于一些地方以扩大内需、促进经济增长为名在工业用地出让中违反供地政策、用地标准和国家产业政策，搭车用地、借机圈地的，要严肃处理。

【链接6】

《刑法》第四百一十条

【链接7】

《最高人民法院关于审理破坏土地资源刑事案件具体应用法律若干问题的解释》（法释〔2000〕14号）相关规定：

第七条实施第六条规定的行为，具有下列情形之一的，属于非法低价出让国有土地使用权，“致使国家和集体利益遭受特别重大损失”：

（一）非法低价出让国有土地使用权面积在六十亩以上，并且出让价额低于国家规定的最低价额标准的百分之四十的；

（二）造成国有土地资产流失价额在五十万元以上的。