三、土地用途管制制度

    土地用途管制的含义:  依法认定土地现状用途，编制土地利用总体规划规定预期用途，对土地用途变化进行管制，严格控制农用地转为建设用地.

   一是依法认定土地现状用途: 要根据法定的土地利用现状图和相关批准文件认定，不能人为认定.

    二是土地利用总体规划是落实土地用途管制的基本前提。《土地管理法》规定：国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。另外，下级规划应依据上一级规划编制，建设用地总量不得超过上一级规划的控制指标，耕地保有量不得低于上一级规划的控制指标，确立了规划体系的总体控制作用。城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得突破土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模，确立了土地利用总体规划控制建设用地总量的法律地位。规定城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩。

《国务院关于做好省级以下国土资源管理体制改革有关问题的通知》（国发〔2004〕12号）和28号文件，进一步严格了土地利用总体规划实施管理，凡涉及改变土地利用方向、规模、重大布局等原则性修改，必须报原批准机关批准。经依法授权的设区的市、自治州人民政府审批乡(镇)土地利用总体规划的，必须事先将建设用地规模、新增建设占用耕地指标、基本农田保护指标、土地用途分区图等规定内容，报省级人民政府核定，规划经批准后，报省级人民政府国土资源主管部门备案；乡(镇)土地利用总体规划的修改或调整，涉及改变规划规定内容的，必须报经省级人民政府批准。

    三是加强土地利用计划管理是实现用途管制的重要保障。土地利用年度计划，是指国家对计划年度内新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量的具体安排。28文件规定，农用地转用的年度计划实行指令性管理，跨年度结转使用计划指标必须严格规范。改进农用地转用年度计划下达和考核办法，对国家批准的能源、交通、水利、矿山、军事设施等重点建设项目用地和城、镇、村的建设用地实行分类下达，并按照定额指标、利用效益等分别考核。2006年国土资源部修订了《土地利用年度计划管理办法》，进一步规范了土地利用年度计划管理。

    四是严格农用地转用审批是实现用途管制的关键。实行用途管制的关键是控制农用地转为建设用地。按照《土地管理法》的规定，不论是否需要征收土地，凡是进行建设占用农用地，都应当首先办理农用地转用审批手续。省、自治区、直辖市人民政府批准的道路、管线工程和大型基础设施建设项目、国务院批准的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由国务院批准。　　在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次由原批准土地利用总体规划的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。上述规定以外的建设项目占用土地，涉及农用地转为建设用地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。《土地管理法》在上收征地审批权限的同时，允许按规划、计划，分批次申请农用地转用，有利于市、县政府主动地安排建设项目和集约用地。

    《土地管理法》还规定在规划制定前已建的不符合规划确定用途的建筑物、构筑物不得重建、扩建，为最终实现规划目标确定了过渡措施。

    四、土地征收征用制度

    一是征收的范围及征收与征用的区别。十届人大二次会议通过的《中华人民共和国宪法》修正案中，将宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”为与《宪法》相适应，《土地管理法》也作出了相应的修改，第二条第四款修改为：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”。同时将原有的“征用”改为“征收”。

    现在的征收，涵义同于原《宪法》和《土地管理法》中的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法将集体所有土地转为国家所有并给予补偿的行为。现在的征用，是指国家为了公共利益的需要，依法强制使用集体土地，在使用完毕后再将土地归还集体的一种行为，类似于临时使用土地。

征收和征用的共同点在于强制性。征收和征用，均仅依政府依法作出的征收命令、征用命令而发生效力，无须征得被征收、被征用的单位和个人的同意。征收和征用的不同点是：征收的实质，是国家强行收买集体土地的所有权，意味着所有权性质的改变；征用的实质，是国家强行使用集体土地，使用完毕再返还原集体，并不改变所有权性质。

    二是关于征地审批程序。《土地管理法》和《土地管理法实施条例》规定了征地的审批权限和程序。征收土地的审批权限是：基本农田、基本农田以外的耕地超过三十五公顷的、其他土地超过七十公顷的，由国务院批准，征收其他土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。征收土地需由市、县人民政府拟定“一书四方案”，逐级上报有批准权的人民政府批准。征地补偿则要经过“两公告一登记”的程序。

    28号文件中还规定：在征地依法报批前，要将拟征地的用途、位置、补偿标准、安置途径告知被征地农民；对拟征土地现状的调查结果须经被征地农村集体经济组织和农户确认；确有必要的，国土资源部门应当依照有关规定组织听证。要将被征地农民知情、确认的有关材料作为征地报批的必备材料。31号文件进一步明确，社会保障费用不落实的不得批准征地。

    三是关于征地补偿费。确定征地补偿标准的原则是：生活水平不降低，长远生计有保障。《土地管理法》规定：征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。征收耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征收耕地的土地补偿费，为该耕地被征收前三年平均年产值的六至十倍。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征收前三年平均年产值的四至六倍。不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征收前三年平均年产值的三十倍。28号文件对征地补偿作出了新规定：土地补偿费和安置补助费的总和达到法定上限，尚不足以使被征地农民保持原有生活水平的，当地人民政府可以用国有土地有偿使用收入予以补贴。省、自治区、直辖市人民政府要制订并公布各市县征地的统一年产值标准或区片综合地价，征地补偿做到同地同价，国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。

    31号文件进一步要求把社会保障费用纳入征地补偿安置费用,社会保障费用不落实不得批准征地,并明确改革征地补偿安置费用的支付方式,纳入财政预算,由财政部门从土地收入中优先支付.