法律解释提案权应该扩大范围
盛大林

兰州市区内基本上没有桥梁或隧道，但该市却向每名车主征收每年1200元的路桥费。收费的依据是国务院颁布的《城市道路管理条例》：“市政工程行政主管部门对利用贷款或者集资建设的大型桥梁、隧道等，可以在一定期限内向过往车辆（军用车辆除外）收取通行费。”市民及专家们认为，条例里并没有城市道路可以收费的条款，能收费的只是“大型桥梁”和“隧道”。但兰州市建委主任宋智虎说：条例中，在“大型桥梁”和“隧道”后面，还有个“等”字，这个“等”就包括了城市道路。双方咬文嚼字，围绕一个“等”争执不下。记者致电国务院法制办希望得到权威的解释，但得到的回答是：根据行政法规制定程序，对法规的解释，需要由省一级政府或相关部门的法制工作机构向国务院法制办提出。（据4月13日《中国青年报》）

城市的一般道路也要收“过路钱”？这在全国乃至全世界，可能都没有先例。但兰州市却说有法律依据，而这个依据就是《条例》中的那个“等”字。一方这么说，一方那么说，这个“等”字应该怎么理解？到底包不包括城市道路？最权威的解释当然应该来自《条例》的制定者即国务院，但国务院法制办却说记者没有提请解释的权利，而甘肃省政府或相关部门又不去提案，这可怎么办呢？

“谁立法，谁解释。”我国共有三种关于立法或司法的解释权，即属于全国人大常委会的法律（包括宪法）解释权，属于最高法院和最高检察院的司法解释权（公安部也拥有一些司法解释权），属于国务院、省（市）政府及人大的法规解释权。作为《城市道路管理条例》的制定者，国务院理应就立法原意方面的争议作出解释。不过，国务院法制办的回复，也确实是依据法律的规定。不光法规解释权如此，司法解释和法律解释的提案权也都只赋予了行政、司法、地方立法等公权部门。比如立法法规定，国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会，可以向全国人大常委会提出法律解释要求。也就是说，任何个人或其他组织都没有法律解释的提案权。

今天你要求解释这一条，明天他要求解释那一款，如果把法律（司法、法规）解释的提案权赋予了公民，那么立法机关就会应接不暇，而且过于频繁的解释也会损害法律的严肃性。因此，对法律解释的提案权进行一定的限制是必要的。但限制的范围如果太小，也会带来一些问题，比如一些争议很大且很广泛的问题，迟迟得不到权威的解释，就可能造成司法的不统一，甚至激化社会的矛盾。实际上，近年来这方面的争议并不少。比如购房者、患者算不算消费者、受不受消法保护的问题，就一直众说纷纭、莫衷一是，各地法院的判决也常常是截然相反。同时，提案权限制太严，也会在一定程度上造成法律解释权的虚置。几十年来，全国人大常委会只就港澳的《基本法》作过几次法律解释，关于普通法律的解释从来都没有做过。这显然也是不正常的。尤其值得注意的是，当一些争议涉及有提案权机关（比如地方政府）的利益时，它们当然倾向于自己裁决而不愿意提请解释——在激烈的争议面前，兰州市及甘肃省政府没有提请国务院法制办解释“等”的原意，就是一个生动的例子。

因此，应该适当地扩大有提案权的单位和机构。我认为，一些能够集中代表某些群体或社会阶层利益的团体或组织，比如消费者协会、残疾人联合会、妇女联合会、行业协会以及人大代表、政协委员等，都应该享有提出法律解释要求的权利。