土地流转仍未突破所有权“甁颈”
盛大林

十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》指出，要赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地承包关系要保持稳定并长久不变。按照依法自愿有偿原则，允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，发展多种形式的适度规模经营。土地承包经营权流转，不得改变土地集体所有性质，不得改变土地用途，不得损害农民土地承包权益。（据10月20日《中国青年报》）

自30年前实行家庭联产承包责任制（即“包产到户”）之后，我国农村的土地制度就没有再进行根本性的变革。在改革开放和农村发展中的实践证明，现行的农村土地制度已经不适应新的形势。虽然几年来，中央出台了很多惠农政策，比如取消了沿袭千年的农业税、对种粮农民以及购买农机具进行补贴等，但农业的基础仍然薄弱、农民的增收依然困难，城乡差距也越拉越大。

“三农”问题之所以一直得不到突破性的进展，最根本的原因就在于农村的土地制度。由于农村的土地承包期限不长，农民不愿意进行长期性的投入，甚至进行带有破坏性的生产（比如无节制地使用化肥，损害墒情）；由于承包经营权非常分散而且不能正常流转，农业的现代化和规模化无法实现，农业综合生产能力不强，同时，“离乡”不能“离土”，既使很多外出的农民始终无法摆脱农民的身份，也让他们缺乏融入城市的资本。近年来，进一步改革农村土地制度的呼声越来越强烈。因此，人们对十七届三中全会以及关于农村改革的新政充满了期待。

毫无疑问，这个《决定》是有突破意义的。土地承包关系保持稳定并“长久不变”的承诺，让农民可以更长远地规划经营自己承包的土地；转包、出租等土地承包经营权的流转权利实际上赋予了农民相当的财产权，外出的农民可以名正言顺地转包或出租自己承包的土地并且可以获得较大的收益，留在农村的农民也可以通过多种形式承包经营更多的土地，从而实现规模化经营并提高农业综合生产能力。可以说，这样的规定为农村的土地“松了绑”，也为广大农民放开了手脚。

不过，《决定》的这些规定仍然带有一定的局限性。比如“长久不变”的“长久”到底是多长时间？以前，土地承包经营权是“30年不变”。《决定》公布前，很多专家预测，可能要延长到70年。然而，最终还是一个模糊的说法。这种不确定性，显然不利于调动农民生产的积极性。

更重要的是，农村土地的所有权仍然是虚置的。不管是“长久不变”，还是“70年不变”，农民都只是拥有使用权。“集体所有”不仅没有把土地的所有权落实到具体的农民头上，而且大大限制了土地流转的范围。由于土地仍然是村组等集体所有的，所以只能在村组范围内流转，也就是说，农民承包的土地不能转包、出租给所在村组以外的农民。以前，宅基地的转让就是这样的。果如此，那么土地流转新政的效用就非常有限。要解决这个问题，有两个办法：一是变农村土地集体所有为国家所有，二是把土地所有权直接落实到农民头上。当然，后者面临着意识形态等方面的障碍。

综上所述，农村改革的此次新政虽然取得了重大的进展，但仍然带有明确的阶段性，肯定不是改革的“终点”。随着农村的发展，农村改革还需要进一步深化。