“秸秆放倒证”呼唤文件审查机制
盛大林

收割玉米不能割倒秸秆，您听说过吗？这种听起来匪夷所思的事情确实发生了。河北省成安县《县委县政府关于秋季秸秆还田和禁烧工作实施意见》中明确规定，在划定的“秸秆还田示范区”内，“必须实行秸秆直接还田”，“确需放倒、撂倒玉米秸秆的农户，需持有成安县秸秆还田和禁烧指挥部统一印制的《秸秆放倒证》，并做到当天放倒，当天清运。否则，按影响农机统一作业论处。”一位老农因为没有办证就割倒了玉米，而遭到镇政府工作人员的打骂。（据10月30日《法制日报》）

收割，收割，收庄稼当然要“割”，“割”了以后自然要“放倒”。几千年来，这都是中国农民最传统的收割方式。即使是实现了农业现代化，收割也免不了要“放倒”。然而，如此天经地义的事情，竟然还要办理许可证——“管天管地，还管人屙屎放屁”，真是旷古未闻！

或问：不“割”就不能“收”庄稼吗？那倒也不是。站在地里把玉米从秸秆上掰下来，也能做到谷米归仓。但用农民的话说，那样“又扎又热又累”——这种笨办法，即使是几千年前的神农氏看到了也会笑岔气儿。

当然，成安县如此规定的初衷是禁止焚烧秸秆。这样的目的当然是好的。但焚烧不一定非要“直接还田”不可，更不能不准“放倒”。秸秆可以用来烧火做饭，可以用来制造沼气，还可以用作造纸的原料……为什么非要“直接还田”呢？更何况，“放倒”之后，不是照样可以“直接还田”吗？可奇怪的是，即使办了《秸秆放倒证》，也必须“当天清运”——难道让秸秆烂在地里就不是“直接还田”吗？

政府想通过“示范区”的方式倡导“秸秆还田”，本也无可厚非。但如此搞“示范”，是你政府的事儿。如果农民焚烧秸秆污染环境了，政府可以按照规定予以处罚，但不能为了自己省事儿就把义务强加到农民的身上，更不能把倡导变成强制甚至禁止合理合法的行为。根据《行政许可法》的规定，只有国务院才有权设立行政许可，省级政府只有设立临时性行政许可的权力，成安县委县政府有什么权力要求农民必须办理《秸秆放倒证》呢？这种明显违法的文件怎么就堂而皇之地出台了呢？

这不禁又让人想起了文件合法性审查机制。

巧的是，河北省恰恰是较早建立了这方面制度的省份。根据《河北省规范性文件备案规定》，从2006年起，该省就在省和设区市两级建立规范性文件前置审查制度：省和设区市政府各部门凡制定涉及公民、法人或者其他组织权利义务关系的、具有普遍约束力的规范性文件，必须送同级政府法制机构进行合法性审查；未经审查或者审查不合格的规范性文件，部门不得印发。不过，这一制度存在明显缺陷：一，只对省和设区市政府有约束力，县乡两级政府不受此规约束。如果县级政府也在规制之内，《秸秆放倒证》可能就不会出现了。二，这种审查只是政府内部的自查，审查机关作为政府内部的一个部门，对同级政府的制约作用肯定非常有限。

《秸秆放倒证》呼唤完备的红头文件审查机制。首先，它应该是普适的，即对各级党政机关都有约束力；更重要的，它应该主要依靠体外监督，比如让立法机关充当终极审查的角色，从而建立自我审查和人大监督相结合的审查机制。

为了不再出现《秸秆放倒证》这样既荒唐又违法的笑料，红头文件审查机制必须尽早建立。