昨日，省人大法制委、省人大常委会法工委与省地方立法研究院签署了委托起草《云南省桥头堡建设促进条例（草案）》的协议，这是云南省地方立法机关首次委托研究机构起草地方性法规草案，该条例已列入省人大常委会今年立法计划。（6月19日《云南信息报》）

长期以来，我国在行政立法领域主要实行“谁执法谁起草”的立法模式，存在过程不透明、社会各界不能有效参与，不能均衡各方利益等局限性。由此而形成的“立法部门化，部门利益化，利益法制化”现象，一直为民众和学界所诟病。立法是一个博弈的过程，如果作为法律约束对象的行政部门同时又担当立法主体，既当裁判员又当运动员，法律面前人人平等就是一句空话。

法理而言，立法应是国家立法机关也即各级人大的事情。但囿于现实情况，一方面人大立法力量不足，另一方面，政府部门掌握了大量的立法资源，所以行政立法的操作过程基于上是立法机关主导，但委托或授权相关行政部门代为起草草案。问题恰恰出在起草环节。很难想象，行政部门会出台不利于自己的法律法规。这实际上是一个制度问题。

对于部门利益法制化的问题，业界有很多讨论，也提出了不少建议。譬如增加立法的透明度，让公众广泛参与；实行回避制，凡涉及某部门利益的立法起草工作，该部门不得参与，等等。但千人之诺诺，不如一人之谔谔，破除部门利益法制化的困局，重要的不是反复阐述这些显而易见的道理，而是拿出实际的举措来，以改革的勇气打破沉闷的现实和某种根深蒂固的习惯。从这个意义上说，云南省地方立法研究院的成立以及第三方立法模式的实行最大的意义在于，将制度理性变成了制度现实，称之为“立法民主化的标志之一，在云南法制进程中写下了浓重的一笔”，显然并非过誉之辞。

立法的核心在于公平公正，而在保障立法的公平公正，首先得解决立法主体的独立性问题。正如云南省地方立法研究院院长曾粤兴所说，“部门主导立法未必如大家想象的那么复杂，只是在立法的某些条款上体现的部门利益多一些”，但为什么公众对部门立法如此敏感呢？原因就是立法主体身份不独立，程序不正义导致了结果的不正义。按曾粤兴的说法，立法研究院是一个相对独立的机构，经费由人大来筹措。这就从体制和物质资源两方面保障了立法者的独立性。这既是立法公平的基础条件，也是公众对法律的信心之源。

同样道理，相比于行政部门，由专家学者构成的立法研究院，显然更能保证立法的效率和科学性。从组织结构上说，前者是一个封闭的行政体系，而后者则一个相对开放、松散、灵活也更具代表性的组织，更接地气，也更愿意去倾听民意民声。而从立法素养上讲，因为所处环境不同，导致思维方式和利益诉求的不同，后者也要比前者更具有专业精神，这就在相当程度上能保证立法无限接近于社会利益最大化。

我们深知，尽管这只是理性和常识的回归，但立法主体的这一制度性转身未必能尽显华丽。诸如立法研究院的经费毕竟来自于地方财政，如何保障其正常运转，研究院的不少专家成员同时还是政府各部门的法律顾问，如何切割两种身份的利益关联，以及政府部门掌握着大量的立法资源，在立法过程该担当什么的角色承担什么样的职责，都是无法回避的问题。但无论如何，能够勇敢地走出这一步，已经是一个相当大的进步。我们会以一种充满期待的目光，注视着它的成长与成熟。

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