“抽屉文件”应当彻底地退出历史舞台

吴龙贵

上海市政府法制办公室11日宣布，上海从即日起全面清理俗称“红头文件”的政府规章和规范性文件。上海市明确规定，那些没有公开过的“抽屉文件”绝对不能作为执法依据。 （《南方都市报》6月12日）

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上海此次清理“红头文件”的范围包括全部现行有效的市政府规章和各级人民政府及其部门的规范性文件。无论是政府规章还是政府部门的规范性文件，都属于社会规范的一种，本质而言都是国家法律体系的重要组成部分。所以，按照“法律公开才有效”的原则，“没有公开过的‘抽屉文件’绝对不能作为执法依据”的说法其实颇有歧义，因为这等于是说，无效的法律是无效的。

之所以出现如此悖论，很重要的原因就是在行政管理中，有效的和无效的红头文件并没有清晰的界线。我们知道，中国各级政府出台的各类红头文件，在我们的政治生活占据了极为重要的角色，其数量之多管辖范围之广对现实生活的影响之大，远远超过了现行法律法规，以至于清理红头文件本身都已经成为各级政府部门的常规工作。

红头文件的存在有其客观需要，因为行政管理事务庞杂，必须追求行政效率，而法律又往往滞后于社会发展，不可能面面俱到，在法律照顾不到的地方，政府出台的红头文件可以起到补充作用，使得行政管理活动“有法可依”。

正因为红头文件处于法律的灰色地带，并且其制订主体是各级政府和政府部门，因而红头文件大打法律擦边球，甚至曲解和直接对抗现行法律的现象屡见不鲜。譬如政府利用红头文件来达到方便管理的目的。而由于出台的随意性极大，红头文件间相互打架的现象也是比比皆是。譬如前不久阜阳的一份红头文件曾闹出“三胞胎”。这些情况都说明，红头文件虽然充当着行政管理的重要法律职能，但无论是制订、执行还是审查，都远未纳入法治框架之内，带有极大的人治色彩。

如果一定要给红头文件做一个分类的话，可以分为公开的，和不公开的，即通常所说的“抽屉文件”。尤其不能让容忍的即是后者，因为它等于连程序上的合法性都不顾及了。作为行政管理的一种手段和依据，红头文件必然会涉及到公民权利和利益的调整，如果它是隐秘的和不公开的，公民权利处于一种不安全不稳定的状态中，那么随时都有被行政权力伤害的可能性。甚至可以这样说，不公开的“抽屉文件”以“合法”的方式存在，并广泛运用于社会管理活动中，本身就是一种违法行为，因为它既践踏了民众的法律知情权，也剥夺了民众的合法救济权，所以它不可能产生任何正义的结果。

虽然从法理意义上说，规定“没有公开过的‘抽屉文件’绝对不能作为执法依据”是说了一句正确的废话，但从现实角度说，这样的规定仍然意义深远，对约束政府行为和保障公民权利能起到立竿见影的作用。不过应该认识到，这毕竟只是一种权宜之计，是对行政权力妥协的产物，真正意义上的落实法治政府，规范政府行为，还必须回归“不公开即无效”这个法律原点，让“抽屉文件”彻底地退出历史舞台。

美标准和道德判断。报道称相亲类节目引起“极大社会公愤”，这或许就是广电总局此次出手的原因所在，但这很容易解决啊，观念手中的摇控器就是对电视台最好的警示。