立法要避免与行政利益挂勾

上海市有关部门近日透露，将通过立法，把禁烟范围从传统的“公共场所”扩展到“所有室内工作场所”，并逐步消除边走边吸的“游烟”现象。 （《杭州日报》3月25日）

2007年7月，包括我国在内的《烟草控制框架公约》各缔约国承诺，将在公约生效的5年内，向公众提供接触烟草烟雾的普遍保护。而就现实而言，我国是世界上最大的烟草生产国和消费国，也是全球烟草危害最严重的国家之一。显然，运用更为刚性的手段和措施，实行公共场所的全面禁烟，以减少烟草尤其是二手烟带来的危害，既是形势所迫，也是大势所趋。这便是上海将禁烟的政府条例升格为法律所传递出的强烈信号。

但目的的正义，并不防碍我们对此次立法禁烟做一个理性的法理考量。一个细节是：上海市控烟办负责人介绍，目前，前期调研工作已经启动。法律最迟应该在世博会前出台，乐观估计将在2009年上半年颁布实施。尽管没有明言，但从给出的时间表可以看出，此次立法禁烟，与2010 年 上海世博会存在着某种必然的联系，甚至可以说整个立法工作就是紧紧围绕世博会展开的。

这样的安排固然有其积极的意义。譬如能够更好地向全世界展示一个城市乃至一个国家的文明形象，可以利用政府对世博会的高度重度重视和世博会的巨大影响力，协调好各方利益，使禁烟立法工作顺利而有效地推进，等等。但同时，这也带来一个疑问：举办世博会与禁烟立法毕竟两个层面的事情，将两者掺杂在一样，是否会有损于法律的公信力和权威性？

立法是对社会利益关系的再分配，任何一次立法，都是社会各阶层充分参与，激烈博弈，以达社会整体利益最大化的过程。而同时，法律也是正义的化身，作为其中的关键一环，立法 本身也是追求公平正义的过程。 因而，为了保证参与的平等和博弈的公平，就需要立法工作必须避免与行政权力行政利益相牵连。事实上，在现代社会的制度架构中，立法权也始终是与行政权截然分立的。

在这样的前提下，打上了一层行政色彩甚至直接体现了行政利益倾向的“禁烟立法”，就不能说没有一定的消极影响。毫无疑问，将控烟禁烟上升到法律层面，契合了民众愿望，也符合社会发展趋势 ， 但这并不意味着只要立法，所有问题都迎刃而解了——法律并不万能。具体到立法工作的进程，法律何时出台，以及立法技术层面的诸多问题，还是必须遵循法律本身的内在规律。

譬如目前调研工作刚刚启动，就轻言“最迟在世博会前出台”，是否为时过早？相关的立法准备工作都做充分了吗？各方的利益表达能得到保证吗？如此胸有成竹的表态，不能不让人追问：到底谁在主导此次立法？事实上，近年来许多城市都实行过公共场所禁烟，总体而言效果并不理想 ，原因就在于来看利益集团的阻力太大，达不成共识。从这个意义来说，立法禁烟的科学有效性，比之出台时间更值得立法者关注。

新闻链接： http://news.sina.com.cn/c/2008-03-25/052413627036s.shtml