7月8日《国土资源报》

原辽宁省长陈政高最近就任住房保障与城乡建设部部长，由于辽宁省是棚户区改造的先行区和出经验的地方，加上中央政府仍然非常强调棚户区改造的重要性，各界都认为其上任后的主要任务就是推进棚户区改造。毕竟这项任务还很艰巨，虽然在过去几年的保障房建设中已经完成了1500万套棚户区改造项目，住建部表示未来还有1400多万户的棚户改造任务要完成。

可是，接下来的棚户区改造的推进应该会越来越难。就像占补平衡工作，先期开展的各类项目都是选择难度小、补充耕地质量高的地块，随着优质资源逐步被用尽，后期的项目成本越来越高，耕地质量提升的难度越来越大。同样地，前几年的棚户区改造取得了很大的成绩，既有各地政府努力推动的原因，也和各地在社会经济发展中使得一些棚户区具备有利的改造条件有关。

从土地利用的角度来看，棚户区改造是城市更新的一种类型。城市更新本质上是城市土地的再利用，通过对原有低效利用的土地进行经济合理、功能提升的再开发，强化城市功能，提高生活品质，增进社会福祉，最终促进城市健康发展。推动城市更新有两种模式，一是改造前后土地上产生的经济效益可以覆盖全部的改造成本，并且有足够剩余用于分配给个参与者，只需要政策引导，通过地价的升值就可以自发推动；二是在土地升值空间有限的地方，出于解决穷困人群住房问题的考虑，更多由政府补贴来开展。毫无疑问，第一种模式的实施效率更高。

棚户区改造快速推进的这几年恰好遇到房地产市场火热，地价高涨，即使国家的补贴只占改造成本的一小部分，很多城市的改造都可以由第一种模式来顺利完成。对于这些项目，政府进行政策扶持与监督管理，适当提高容积率，完善改造区块的功能与布局，并增加一些商业和住宅项目，最终在合理安置原棚户居民外，也为参与改造的开发商带来一定利润，各方参与积极性较高。

但是这些项目完成后，大量遗留下来亟待改造的项目往往都处于区位条件和市场环境不佳的城市中，比如中西部地区、独立工矿区和资源枯竭型城市。这些城市由于产业发展与升级遭遇困难，城市经济社会发展速度缓慢，很难形成第一种模式所需要的土地升值潜力。尤其是在近期房地产市场整体形势不好，这些本身需求就少的城市，土地市场更是首当其冲的受到影响，严重影响了地方政府的财政收入。这就导致棚户区改造不仅无法靠土地升值空间推动，而且由地方政府来追加投入也无法实现。

下一步如何有效推进困难度明显增加的棚户区改造，还需要增加政府投入，同时要用好资金，把好钢用在刀刃上。一是增加相对宽裕的中央财政投入，从住建部透露的信息来看，今年投入到棚户区改造的钱相对过去明显增加；二是要用好这笔钱，对余下的棚户区改造项目进行筛选，能通过地价增值来解决的，严格按照“政府主导，市场运作，多方参与”的方式来推动，尽量减少中央政府的投入，由地方政府与市场主体去解决资金问题，中央财政更多投入到那些没有市场条件的城市。

但是即使这一类城市也不能仅靠中央或者上级财政投入来完成棚户区改造，尤其是要戒掉靠棚户区改造拉经济指标的念头，要把棚户区改造与地方经济的振兴联系起来，在通过棚户区改造腾出土地空间的同时，大力调整产业结构，发展新型的高技术企业，支持城市的转型发展。这就是辽宁经验中的阜新模式，城市经济活力的重新焕发，才能使棚户区的改造成果持续发挥效用。否则，只是通过棚户区改造放大建设规模来提高GDP数值，不注重城市经济造血功能的重塑，再加上普遍不注重改造房屋的建筑质量，未来很有可能是改造区迅速衰败，再次沦为新的待改造的棚户区。

可以看到，不管哪种模式，不能简单地进行棚户区的面貌改造，更重要的是站在城市综合能力提升的角度，去完善城市功能，促进城市经济整体发展，唯此才最大程度实现棚户区改造的成果。