9月11日<中国建设报>

农村土地流转，尤其是集体建设用地流转是近年来各地土地制度创新的主要内容。7月，福建出台《关于有序推进农业转移人口市民化八条措施》，对农村户籍进城全面放开，他们的农村住房可置换城镇住房。这种置换，从权利角度来看，其实是农民进城过程中宅基地的退出过程，是隐藏在置换方式下的集体建设用地使用权流转的特殊方式。

类似的做法早就有过，如浙江嘉兴的“两分两换”，成都的“双放弃换社保”等。在全国层面，有媒体报道说国土资源部下发文件，将在18个省市，选择28个试点市县启动农村集体经营性建设用地使用权流转试点。

集体建设用地流转试点并非第一次部署。1996年开始，江苏苏州，安徽芜湖，江苏昆山等都先后被列入集体建设用地流转试点。一些省出台过本省的流转制度，影响最大的是2005年广东以省政府令的形式出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》。

在各省的创新中都隐含着两个方面的问题，一是在可流转的集体建设用地上，宅基地如何流转始终没有突破，除深圳外，其他地方的试点内容主要都集中在乡镇企业用地上；二是在集体建设用地流转用途上都有所限制，毫无例外地规定集体建设用地流转不得用于商品住宅建设，也就是不允许出现“小产权房”。

这就给集体建设用地流转带来实质困难，离城市近的、基础设施比较好的集体建设用地，不管是做商业或做工厂，还是在宅基地上盖房子以出租方式提供给城市打工人群居住，村民们都能得到好的收益，对于参与流转并无多少兴趣。稍微远郊区的集体建设用地，区位条件、交通条件都不佳的村庄，要流转用于商业和工业并没有优势，做住宅又被禁止，不论是宅基地还是其他类型集体建设用地，实质上很难流转起来。

针对后者，国土资源部近年来在全国广泛试点的“增减挂钩”是一种解决办法，离城市较远的集体建设用地本身没有流转需求，就剥离这些土地上的建设用地权利（发展权），将其复垦成耕地，再把建设用地权利转移到城市边缘来使用。由此构成集体建设用地“近郊区的实体流转，远郊区的权利流转”的组合。后者需要解决的是如何在权利流转中合理分配利益，让村民和集体在土地增值中获得更好的分配比例，还需要保障他们的主动参与权利，避免“被上楼”的现象发生。

当前更需要解决的是近郊区的集体建设用地流转问题。农民利用靠近城市的便利有了稳定的收益，而且城市规划区内的土地迟早要变成城市土地，征收问题是无法绕过的。这时候问题的根本就变成了——在土地被征收的过程中，集体建设用地的使用权人如何愿意积极参与。如果按照以前的征收程序，农民面临着获得政府的一定补偿而要放弃已经形成的高收益，必然会带来强烈的反抗。

在此问题上，深圳获批的存量农村集体建设用地直接入市交易试点就有更明确的创新意义，征收不改变使用权人的用地权利，村民和集体可以自行按照城市规划的要求进行开发建设，除补缴用途转换的出让金差额外，土地的市场增值部分全部被他们获得。由于被征收，土地用于商业住宅也不存在问题，村民和集体在这种产权转变过程中获得的收益颇为可观，参与的积极性可以得到保证。深圳的“城市更新”和广州的“三旧改造”都包含类似内容。

2008年的十七届三中全会提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场，土地管理制度改革近年来屡次提及“同地、同权、同价”，此次福建的做法也好，国土资源部的流转改革思路也好，都不能突破政府主导的“增减挂钩”框架，不能赋予农民更多自主流转甚至建设的权利，改革的新意并不强。

归根到底，集体建设用地流转的改革应该双向放开，一方面把宅基地纳入可流转的范围，建立起村民退出宅基地的自主渠道，不需要以换房方式来获得农民宅基地，另一方面还应该放开集体建设用地流转后的用途，如深圳试点一样突破不能用于住宅建设的藩篱，让村民自主使用建设用地进行开发。双向的放开，最终将推动集体建设用地流转，并提高土地利用效率。