2013年7月《中国土地》

促进土地节约集约利用是土地管理工作的一个主要目标。实现此目标，需要考虑具体的政策措施是否对症下药，能解决引发土地利用效率低的根本原因。

近些年国土资源部围绕此目标进行了一系列制度建设，基本遵循两个逻辑来展开：一是通过市场化配置方式，要求各类经营性用地都采取招拍挂方式出让，通过公开与竞争的方式来显化地价，既体现土地稀缺性，又通过成本约束用地者；二是出台各种约束与考核政策，并以此进行激励和惩罚，比如闲置土地处置办法，工业用地最低价与各类用地标准，卫片执法，模范县市评选等。

平心而论，政策体系不可谓不全，手段不能说不丰富，但是取得的效果与付出的努力相比，似乎并不完全让人满意，可以说，土地利用效率低的问题并没有得到根本解决。土地闲置、低效利用的现象比比皆是，宽马路、大广场也并没有得到有效治理。究其原因，该市场化的没有彻底市场化，该约束的没有约束住。

土地利用从主体性质角度可以分为两类，一类是政府作为用地，比如修路搭桥，建学校盖医院等；另一类是市场化用地者，其土地利用行为是为了获得个人的效用，比如开工厂、经商或居住。

对第一类用地，国外的通行做法是通过预算来约束，至于一个公共投资项目的资金规模的确定又是通过公众参与、民意机构公开讨论来完成，有更好更节约的方式不用，或者上马没有实用性仅仅做面子的工程一定会受到各方质疑。应该说，公众参与加上预算硬约束从根本上解决政府用地浪费问题。

在我国这一部分很是欠缺，政府投资建设公共基础设施很难进行约束，基本由地方政府主要官员来决定。各人思路不同，换一任主要官员，投资的力度，选择的重点建设项目就不一样，至于规划、用地更是按需修改。现在对地方政府的约束往往来自最远端的中央管理机构，俗话说，鞭长莫及，不是在问题发生之地来也约束，也不是在问题发生之前限定，由离得最远的机构来监督，而且只能在既成事实之后才能发现，再加上处罚的手段有限，且在执行中往往被消解掉，最终效果确实难以保证。这样的远端约束方式，信息成本高，信息扭曲严重，且执行效率低。

对于第二类市场化主体的集约节约利用，当前的总体思路并无问题，通过市场化定价方式让用地者提高用地成本，以土地成本作为一个内在的约束，激励其自发提高土地利用效率获得回报来弥补成本支出。但在当前的现实条件中，这种方式受到两方面的挑战：一是工业用地的低价出让，地方政府竞相以低价土地为手段招商引资，用地者刻意扩大用地规模甚至编造投资项目拿地；二是房地产企业高价拿地，但囤积土地谋取超额利润。这两种情况都导致在市场化配置的形式下，土地利用效率低的吊诡结果。

拿地不用或者保持低效状态，根本原因是土地直接利用的收益低于未来其他利用方式带来的收益。比如工业用地的低价出让，任何要素低于市场价格和成本来供应，一定会带来需求的放大。拿到之后在通过其他办法变现，比如等政府没地的时候高价被回购，想办法改变用途，转给其他拿不到地的小厂商等等。再比如房地产用地，由于前些年货币超发严重，房价一直处于上涨过程，开发商如果早早开发卖出，上涨的部分等于被买房人获得，如果囤积，期间房价上涨部分最终由开发商获得。只要房价不断上涨的预期不变，开发商预测的囤积收益足够高，这种闲置土地的行为就不会少。

概括来说，公共基础设施用地和工业用地的不集约是由于地方政府掌握土地供应权利却又缺少必要的直接的约束，在政绩刺激下以土地为做政绩的载体和工具导致。房地产用地的闲置现象是宏观经济结构引致的问题。土地闲置和低效在业务领域上看是国土资源部的事情，但是需要的是宏观层面的整体性改革方案来推动，否则即使出台再多的部门政策也不能从根本上解决问题。