5月31日<东方早报>

    前段时间，各地频现暴力征地事件，甚至还出现了征地导致的命案。对此，5月13日,国土资源部办公厅下发《关于严格管理防止违法违规征地的紧急通知》，要求进一步加强征地管理，防止违法违规征地，杜绝暴力征地行为，保护农民的合法权益，维护社会和谐稳定。

　　维护农民合法权益当然是好事。但如果仅仅是喊的声音大，最后并不能切实保护农民合法权益，则另当别论。从过去看，国土资源部在这方面做得并不让人满意。早在1999年，国土资源部就已出台《关于加强征地管理工作的通知》，2010年5月国务院办公厅下发《关于进一步严格征地拆迁管理工作切实维护群众合法权益的紧急通知》后，国土资源部于当年7月出台《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》，要求“先安置后拆迁，坚决制止和纠正违法违规强制拆迁行为”。

　　规定其实很清楚，双方没谈妥安置就不能拆迁，如果都能做到这一点，自然实现和谐征拆。暴力征地就是在双方没谈拢的情况下，征地一方强行入场清拆导致的冲突。在碾压事件之外，其他地方各种类型的暴力征地案例也并不少见。这就出现一个尴尬的现象：最高层的主管部门在不断发文，却对地方政府的实际执行影响不大。在利益诉求面前，地方政府自有取舍，其行事逻辑不会因国土资源部的一则通知就有大的改变。所以，对“进一步加强征地管理”难以持更乐观的期待。

　　这种一边高喊加强监督管理，一边眼睁睁看着地方违法的尴尬，国土资源部并非第一次遇到。按照国土资源部门的说法，2004年开始严格限制高尔夫用地，2006年将高尔夫球场列入禁止供地项目，至今国内经正规审批手续的高尔夫球场建设项目只有十余个。但有研究机构的统计数据显示，到2011年5月，国内高尔夫球场在600座左右，鉴于近两年各地建设热潮不减，当前数量只会更多。央视前段时间还播出了对陕西某贫困县内的生态产业园改建为高尔夫球场的调查，该产业园按照植物观赏苑的标准办理环评手续，最后建成的却是高尔夫球场。粗查有关高尔夫球场违规建设的报道，仅陕西一省，就有2011年的榆林沙漠内建设高尔夫球场、2012年借渭河整治侵占1600亩地建高尔夫球场的事件被曝光。2012年，国家相关部委联合查处7个违规建设的高尔夫球场。国土资源部之前出台过多个通知，提到严肃查处违规高尔夫球场项目用地，还进行过针对高尔夫球场的专项检查。

　　这种尴尬也不只是国土资源部一家遇到，媒体早讨论过“九龙治水”的现象，一件事情管不好，几个部门却都推诿扯皮。在宣示权力、展示管辖范围的时候，各个部门都站出来声称自己有此职权，而在真正需要看到管理效果的时候，却无人应答。

　　这其实要从两方面来看，一面是司法体系的无力，导致人们无法保护自身权利，另一面是政府部门趁机不受限制地扩大自身权力范围。

　　以暴力征地来说，补偿标准清清楚楚，征地程序明明白白，都是白纸黑字。而暴力征地的行为，既有对他人物权的强占与剥夺，又有对他人身体的伤害，相关违法的事实与责任非常容易认定。如果地方司法体系足够独立，能及时有效地保护被征地者的合法权利，严惩违法者，就会极大震慑其他意图违法强征土地的人。这才是从根本上制止暴力征地的办法。可是，现实中的司法实践往往不能如此，有的地方明令法院不接受征地拆迁的案子，有的地方为表明对征地拆迁的坚定决心和强大的震慑力，公检法以联合执法的名义，出现在征拆现场的震慑方阵中。2007年《物权法》出台后，很多人期望它可以减少暴力征拆案件，今天看来却效果不彰。可以说，没有受到保护的权利，就等于没有这项权利。

　　司法体系不能有效制止暴力征地，而国土资源部却对此下发通知，将相关管理职能纳入了自己的管辖范围。这就难免让人怀疑，法律没用，行政部门的一纸通知能否管用？如果地方的司法体系、监察部门无力，在遥远的北京，一个部门的发文能否起到奇效？根据责权对等原则，既然宣示了权力范围，在管理绩效不合格时，部门是否应承担管理不力的责任？从暴力征地屡禁不绝，到高尔夫球场遍地开花，“监督检查加强管理”等等高调发文，只显示了管理效果不佳的现状。

　　其实，扩张事权、扩大预算规模，是官僚体系的内在冲动。一些国家通过预算硬约束以及议会对官僚体系职能的审定，来约束这种冲动。我国当前行政部门的管理事项常由部门立法、各自出台管理政策的方式决定，外在约束非常有限。与此对应的，却是内在非常强烈的扩张冲动。对行政部门而言，因1998年机构改革的巨大冲击，并受近年来大部制的改革方向影响，一些行政部门担心自身管理职能无法扩张，在下一轮改革中要么取消，要么被并掉，故而倾向于把一些重点管理事项尽可能纳入管理范围。对部门领导而言，职能扩张可以彰显个人地位。对部门各级官员而言，职能代表着个人权力。这些诉求纠结在一起，一些行政部门尽可能地在各种事务中表现自身存在，如设立审批事项等。

　　职能的扩张不见得能解决问题，如高尔夫球场建设与征地的现实种种。各地都不让建高尔夫球场，那么谁可以建，就成了国土资源部的一项权力。在国土资源部与云南签订的省部合作协议中，以及贯彻落实海南国际旅游岛建设发展意见的文件中，允许开展高尔夫旅游项目，就变成部门给予的特殊政策。政府权力扩张不受限制导致的更大恶果，是对公众应有权利的轻视，甚至是忽视。

　　这也提示着另一件艰难的工作。最近中央提倡简政放权，要求“该放的权坚决放开、放到位,该管的事管住、管好”。哪些是该放的，谁来界定，谁来推动？这些都决定着该项工作的成败。如果还由各个部门来讨论决定如何放权，这与它的内在本能是完全冲突的，就像要一个人砍自己的头一样。不大力控制一些部门揽权的冲动，不真正去掉它们不应该拥有的权力，就很难解决当前存在的问题。