3月5日《国土资源报》

新型城镇化发展战略已经被中央明确为未来一段时间内我国经济社会发展的主要驱动力。城镇化涉及到巨量的资金、土地、人口的流动，要推动城镇化在未来的快速发展，还有待在这些方面做出更加合理的制度安排与政策改进。

在过去的城镇化发展过程中，城市建设用地快速增长，利用效率不尽如人意，滥占滥用情况屡禁不止，直接危害到耕地保护和粮食安全的战略目标。新型城镇化的推进必须考虑耕地保护的硬性约束，针对以往的土地利用政策进行系统性的整体改进，在城镇化过程中推动土地资源的高效利用与空间优化，是新型城镇化所包含的集约内涵的体现，意义尤为重要。

虽然面临着耕地红线的硬约束，还要解决每年超过一千万人口进城需要的占地问题，但不代表无法可施，可施展的空间恰恰在存量上，我国城镇建设用地面积达800万公顷左右，集体建设用地达2500万公顷左右。按照统计数据，我国城镇化率2011年为51.27%，人口是13.39亿，不剔除城镇化率中的非户籍常住人口，计算出来的平均城镇人口占地面积也达到117平方米，超过人均100平方米的城镇规划标准，农村人口占地面积不论按何种人口统计口径，都超过人均300平方米，远高于150平方米的人均标准。

从数据分析上可以很清楚地看到，我国建设用地总量是可以支撑在不减少耕地的情况下推进城镇化发展的，关键是要同时解决建设用地效率低下以及在城乡之间空间配置调整的问题，也就是要提效率与调结构并举，关键就在于如何创造一种新的制度安排，推动存量建设用地从低效向高效转化，也推动集体建设用地规模的减少来匹配城镇建设用地的增加。前街要解决城市内部闲置和低效存量土地的再开发问题，后者要解决农民进城后所占集体建设用地的退出问题，实现城乡建设用地的统筹配置。

对于第一个问题，当前的政策瓶颈在于很多地方要求存量土地的再利用必须经过政府之手，也就是政府规划的旧城改造，城市更新，都要求原土地使用者在获得政府补偿后将土地使用权让渡给政府，土地的后续开发与出让都由政府进行，收益也与原使用者无关。在这样一种收益分配下，原土地使用者不愿意主动配合与参与城市的改造更新，土地只能保持闲置和低效状态。改进的方法其实已经出现，在新增建设用地资源几近枯竭的深圳，已经出现了原土地使用者为主导的城市更新方式，政府与原土地使用者合理分配更新的利益，从而激励原使用者积极参与。归根到底，城市更新会带来收益，关键是如何合理分配收益来带动相关权利人的积极性。

第二个问题也同样开展着积极的尝试。我国过去这些年一直出现的农村人口减少和集体建设用地增加并存的怪现象，原因在于集体建设用地缺乏退出渠道。近年来出现的从增减挂钩，到重庆的地票交易，再到成都市郫县指路村的“五自”模式，都是在当前农民使用的集体建设用地缺乏退出渠道的情况下采取的变通之道。未来一段时间有必要通过明确产权，建立市场，权利交易，保护耕地的模式，农民进城后可以将其手中的土地权利通过市场变现，即使不进城也可以将多余的权利交易获利，从而使城市发展占用的耕地在其他农村地区通过发展权转移后得到异地的补偿，实现建设用地的空间优化。

合理配置存量建设用地资源就足以支撑我国城镇化发展，关键在于制度创新。各地都有一些成功的先例，总结经验，铺垫政策演进的制度基础，当是国土部门为新型城镇化发展应做的贡献。