发于7月13日《中国建设报》之《中国住房周刊》头版评论文章。

近日召开了水利工作会议，年初中央一号文件关于“从土地出让收益中提取10%用于农田水利建设”的规定再次成为关注焦点。

从土地出让收益中提取部分资金来作为增加投入的来源，农田水利建设事业不是第一家。此前，国务院《关于进一步加大财政教育投入的意见》中特别要求地方政府必须从土地出让收益中按10%的比例计提教育资金；更早些时候，发改委、财政部出台政策，要求土地出让金中的10%必须用于保障房建设。

从操作层面来看，在具体时段具体县市的保障房建设显然与土地出让收益的关联性更为紧密，而无论是支持农田水利建设还是教育投入，就地提取土地出让收益在空间、时间上都会面临资源错配的可能。

首先，土地出让收益与农田水利建设在空间上可能错配。数据显示，去年全国国有土地有偿出让收入2.9万亿元，其中近2/3来自东部的八九个省市。相对而言，西部农田水利设施更为落后，建设任务更重，资金需求量也大。由于我国土地出让收益是归县市一级出让土地的地方政府所有，空间上的资金错配局面就在所难免。同样的情形也会出现在教育投入上面。要改变这种空间错配，可考虑提取资金后由中央统一在不同区域根据实际需要配置。

其次，土地出让收益存在年度间的波动，这与房地产市场变化直接相关，甚至可能出现大的起伏，最近5年间全国土地出让金总额分别为7000亿元、1.3万亿元、9600亿元、1.59万亿元和2.9万亿元，今年上半年各大城市土地出让金明显减少。土地出让收益的年度变动现象会长期存在，如果按照比例提取农田水利建设或教育投入资金，资金量大幅波动的情形需要高度重视。要确保相关投入持续稳定，还应该在此之外建立一个互补的资金筹措机制。

再其次，土地财政不可持续已经成为各界共识。但如果将保障房建设、教育投入、农田水利建设，甚至更多的支出项目与土地出让收益捆绑起来，那么究竟需要怎样消除地方政府对土地财政的依赖呢？

最后，可能还有地方政府对前述土地出让收益分配政策的支持力度问题。地方政府的土地出让收益往往都有比较充分的使用安排，中央政府直接分配相关收益使用方向，无疑会冲击其原用途。新一轮博弈又会随之产生，土地出让收益对相关建设或投入的支持力度有可能大打折扣。

就支持农田水利建设可以看出，提取10%的土地出让收益整体上会增加投入的资金量，但同时可能面临空间上资金错配，时间上资金量不稳定，还涉及到是鼓励还是抑制土地财政的问题，并要解决地方政府对政策的支持力度问题。更具操作性的做法是，在整体层面上将其作为资金来源之一，强化中央政府的投入与转移支付，既能保证建立起时间上稳定、空间上合理的农田水利建设资金投入机制，也有利于未来逐步改变土地财政格局，还能通过中央示范作用消解地方对政策的抵触，最终起到切实保障农田水利建设发展的目标。