发于1月12日《国土资源报》评论版之观察家栏目。

我国人多地少，又正处于高速发展阶段，每年建设占用耕地的规模较大，耕地数量和粮食安全问题严峻。涵盖土地整理复垦开发在内的土地整治工作，在实现占补平衡，保障耕地数量和质量，以及改善农业生产条件和农村生活环境等方面都起到了重要作用。近十年来，我国通过土地整治补充耕地超过四千万亩，近几年投入的资金达到了每年1000亿元的规模。

在取得巨大成绩的同时，也应该看到土地整治领域也还存在一些问题。比如前段有媒体报道，浙江省丽水市国土部门投入390万元开展的一个土地整理工程，从2001年开始整理，2004年验收合格后，由于质量不合格，导致四百多亩耕地长期处于抛荒状态。2008年的央视《焦点访谈》也以“整地还是毁地”为题，报道了陕西省镇巴县的一个土地整理项目质量低下，导致2000多亩耕地无法耕种的恶劣后果。

除了耕地质量不合格外，土地整治领域还存在很多其他问题，比如有干部利用工程分配权收受贿赂、挪用专项资金等。在其他政府投资的项目中可能出现的问题，在土地整治领域同样也存在。对于这些共性问题，只能通过公开程序、透明执行以及加强监督等方式来加以遏制，尽可能减少违规违法行为的出现。而土地整治中最需要引起注意的就是整治后的耕地质量问题。

目前，各地除了满足占补平衡需要开展的土地整治外，还有通过增减挂钩、新农村建设等方式开展的土地整治项目。同时国土资源部对土地整治工作的关注力度也越来越大。在未来的一些年里，可以预见到土地整治会持续保持一个较大的规模。而如果不能解决质量问题，占优补劣，弄虚作假，屡屡出现类似于前面案例的情况，那么土地整治开展得越红火，就只能得到我国耕地质量退化越快的结果。而这样的结果对人多地少，粮食安全问题突出的我国，是不可接受的，对于从事国土事业的人们来说，更是一种耻辱。要保证土地整治工作的生命力，提高整治耕地质量是重点。

在当前的土地整治工作中，对质量问题最为关注的是高层政府。中央一级对于粮食安全，耕地保护有着较强的历史责任感。但是在具体的操作层面，地方政府更倾向于把土地整治当作不得不完成的一项任务，只是因为有占补平衡的政策要求，或者有周转指标可用，才不得不为之。完成任务式的做法，必然就会出现对待耕地质量问题睁一眼闭一眼的现象。

解决这样的问题，通过思想教育，加强责任感只是一个方面，更多的还需要从机制上考虑。目前各地大多采用建设单位缴纳耕地开垦费后由地方国土部门统一进行整治补充耕地的方式。地方政府在整治过程中，是资金的投入方，又是占补平衡指标或者周转指标的使用者，还是质量的验收方。单一的整治方式，多重的角色定位，导致地方政府的行为选择自然偏向于少花钱，尽快验收，多用指标的组合上。

要改变这种状况，就必须调整地方政府在土地整治中的角色定位。大致有两种方式，一是改变它的资金投入者和指标使用者的角色，仅仅作为验收方。其实，在我国土地管理方面的法律和文件其实给出了至少三种补充耕地的方式，即自行造地、社会造地和缴纳开垦费统一造地。可以鼓励各地尽快开展对土地整治补充耕地进行市场化运作的探索，创造企业和个人依据规划，利用自筹资金开展整治项目，通过市场有偿转让指标。这样就把资金投入者和指标使用者的角色从政府身上剥离，政府和国土部门只需要做好规划和项目监管验收的工作，可以相对保持其行为独立性。

当然，即使做到了第一点，也可能出现地方官员尤其是负责验收工作的官员被投资者收买，从而在验收环节放水的情况。同时，还是有一些整治项目需要政府来开展。这就需要完善第二种方式，在验收环节引入其他角色，避免政府官员说了算的局面。土地整治项目所整治的土地其产权人相对明确，是集体经济组织或者村民或者他们通过招标引入的规模经营者。他们作为未来土地的使用者，土地整治质量的好坏对他们的利益深切相关，不容易被收买。在验收环节加入他们验收同意的程序，会逼迫整治实施方提高质量达到预先约定的标准，从而从整体上提高土地整治的耕地质量。

耕地质量是土地整治工作的生命力源泉。必须通过机制的改变，不断提高整治耕地的质量，才能把土地整治工作长期开展下去。这一点应该成为土地管理者的一个共识。