发于5月12日《国土资源报》大地时评版

作为一种新的管理制度建设，单就构成要件而言，集体建设用地流转至少要界定清楚流转的主体、客体以及流转的程序，即客体如何在主体间流转的具体方式。在此，先讨论流转客体的问题，即哪些土地可以参与流转，流转过程中土地用途的变化。

集体建设用地流转，顾名思义，是现在已经为存量的集体建设用地在进行流转。那么很多地方擅自将农用地转为建设用地并进行流转的做法，就很清楚地被排除在此范围外，是不受政策鼓励和保护的。界定清楚存量集体建设用地才能进行流转的政策指向非常明显：第一，我国集体建设用地存量巨大，利用效率低，通过流转的方式进行盘活，推动其向更高的利用效率转移，是解决我国当前“建设”和“吃饭”矛盾的一个重要手段；第二，只有清晰界定存量集体建设用地进行流转，才能起到严格实施用途管制、切实保护耕地的作用，同时也约束地方政府不得不在盘活存量上下功夫。

换一个角度，从经济学的意义上来说，资源的供给必须是有限的，才能形成合理的市场价格，通过价格机制去提高资源的利用效率。如果农用地也能参与流转，那么数量巨大的农用地涌入流转市场，十八亿亩的红线守不住不说，供给数量巨大，冲击市场合理价格的形成，带来土地价格的走低，也会带来土地资源利用的低效。这种浪费用地，低效用地的前景，是大家都不愿意看到的。

存量集体建设用地参与流转，比较容易理解。十七届三中全会出台的决定中规定：逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。其中“对依法取得的农村集体经营性建设用地”包含着存量的含义。而“在符合规划的前提下”就对其流转后的使用给出了界定方法。

就目前各地的实际情况来看，村庄规划普遍之后，这个符合“规划”应当包括符合土地利用总体规划、城市规划和村庄、集镇规划多重含义。因此，希望大力推动集体建设用地流转的地区，必须将村庄、集镇规划的制订提上日程，否则流转的合法合规问题将受到质疑。

具体到流转后的土地用途，各地已经制定的流转办法对于工业和商业用途大多没有异议，而对于是否进行房地产开发基本都持否定态度，不论是早在2005年出台的《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，还是2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发[2007]71号），都规定不得用于商品住宅开发。

一般而言，工业用地和商业用地对区位要求比较严格，比如工业用地需要靠近交通干线，而且由于集聚效应的存在，更适合集中布局，村村点火，户户冒烟的方式已经证明是不适合的。商业网点的布局，要求其服务半径内的人口达到其运行需要的门槛值。反倒是房地产项目，尤其是在城市内部高房价压力下向城市外部寻求发展空间的房地产项目，对于区位的适应性更大。

集体建设用地流转能否用于房地产开发，不是一个技术问题，是一个制度规定问题。如果不能给出一个更广阔的利用方向，只能在相对狭窄的利用方向上流转，会大大限制存量集体建设用地的盘活。当然目前地方政府对于土地财政的依赖，以及高层政府对于放开房地产开发后能否控制住耕地的流失问题，都可能使得集体建设用地流转用于房地产开发难以短期内实施。但是我们应该看到，不能因为相关制度的不健全，就连未来的发展方向都无法认定。

在未来一段时间里，我们要做到的是调整财税体制，加强规划管理，来为集体建设用地在更大的利用方向上流转做好准备。这样也不失为一个倒逼机制。必须强调的一点就是，节约集约利用土地，是人多地下国情下我国土地利用的最高原则。其他的制度设计都应该围绕此原则展开。如果我们相信集体建设用地更自由更广泛的流转，是对节约集约用地的一个促进，那么围绕流转进行更大范围的制度设计和改革，就是未来一段时间需要大力推进的工作。