发于三月十七日的《国土资源报》之观察家栏目

最近一段时间里，经济形势变化导致用地需求大幅度减少，土地供应形势骤变。随着扩大内需政策的相继出台，去年底，国土资源部也相应发布了《关于切实做好扩大内需促进经济平稳较快发展的用地保障和管理的通知》，要求保障供应扩大内需所涉及的中央投资项目用地和民生用地。在总需求不足的情况下，加大供应有投资来源的这两类用地，应当不成问题。有问题倒是在前几年里需求一浪高过一浪的经营性用地的供应。

这几个月来接触的地方土地部门官员，纷纷反映当前经营性用地尤其是房地产用地需求急剧下降，土地流拍现象时常发生，地方政府不得不放缓土地供应频率，减少供应量。还有地方提到，有一些开发商和前期计划投资的企业，以经济危机为理由要求政府修改供地合同，大幅压低地价，甚至逼得招商的官员流泪。

经济危机下如何出地，什么价格，多少数量，显然让地方政府很是挠头。一般来说，需求下降，卖方市场转为买方市场，需求方占据价格谈判的主动权，要求低价获得资源，是市场的正常行为。作为需求土地的一方来说，在明显缺乏竞争对手的时候，还要求他按照市场竞争激烈时形成的价格交易，显然是不可能的。在此，对买地一方做道德评判，用趁人之危、低价恶意之类词语来批判，是没有任何意义的，也不解决问题利。如果说地方政府承认卖与不卖的决定权还在自己手里，那么在某种情势下非要低价出让土地，要反思的不是对方是否道德，而是为何会走入不得不低价出让的情势。

在市场需求减少的情况下，为确保土地供应的质量和效率，地方政府可以参照香港的“勾地”方式修正当前的招拍挂模式，即采用《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规范》中提到的用地预申请制度，先设定合理的地块底价，公示近期供应的地块，有意向且接受底价的用地者在缴纳保证金后，将土地从工地目录中“勾出”，进入市场进行招拍挂。这样保证了供地的基本价格，也通过对方的选择确定了供地的地块和数量，适合于当前市场需求较少的情况。

一些地方出现了政府被迫接受对方条件低价出让土地的情况，对此必须要明确两点：一是明显低于估价结果的土地出让，有低价出让国有土地使用权的嫌疑，如果严重的话，属于刑事犯罪范畴，要慎之又慎；二是应该考虑建立一个良性的地方财政和土地储备资金运转机制，避免受制于形势，受制于人。

地方政府被迫低价出让土地，归根结底还是出于回笼资金的考虑。一方面，地方财政长期以来过度依赖土地出让金，形成所谓的“卖地财政”，“第二财政”的局面。在目前形势下，地方财政税收收入减少，政府希望通过土地出让来尽量补充地方收入。这种局面的改善，就必须通过税收体系的改革，合理分配国税和地税比例，在削减地方事权的同时，给予地方政府更多财权，以保证事权和财权的对等，避免过多依赖卖地收入。

另一方面，地方政府长期以来不注重土地储备资金的良性循环，出让金都被汲取用于各类工程建设，忽略了土地储备机构资本积累，银行贷款成为土地储备的最主要部分。虽然《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发〔2006〕100号）要求建立国有土地收益基金，但很多地方土地收益基金没有建立起来，或者即使建立也由于时间较短，资金量较少。银行贷款的财务成本压力，在市场需求旺盛之时，这种压力不在考虑之中，就像某个地方官员说的，土地储备每天给银行开进去一辆桑塔纳，开出来一辆奥迪。但是市场萎缩时，银行贷款就成为了巨大的出地还款压力，使得地方政府不得不急于出让土地。

已经错过了居安思危，防患于未然的大好时机，那么在危机下暴露出来的问题，更需要亡羊补牢，一方面在技术上采用“勾地”类型的更稳妥的出地方式，另一方面要从长期和系统的角度去建立地方财政和土地储备资金的良性运行体系。