本文刊发于11月15日的<国土资源报>

今年以来在报纸上也有一些关于划拨和协议出让的土地改变用途如何处置的讨论，形成了“补缴出让金”和“政府收回”两种观点。在现实工作中，许多地方的国土部门都遇到了这个问题。如何有效促进划拨用地的盘活，提高城市土地整体集约利用程度，是当前不得不认真考虑的一个重要问题。

近年来我国大力推行土地出让方式，2002年至2005年期间，全国出让土地66万余公顷。但由于建国后有很长一段时间我国城市用地全部实行的是划拨制度，目前在整个城市存量土地中，划拨用地的数量仍是大多数。随着经济发展、产业更替和政府职能转换，有大量划拨用地处于闲置和低效利用状态。有研究表明，我国城市内部土地约4-5%处于闲置状态，40%被低效利用，其中大部分都是划拨用地。如果不能找到有效途径处理划拨用地盘活再利用的问题，不仅不能提高存量土地的利用效率，更严重的是城市的用地需求将不得不转向新增建设用地上，这也是造成我国当前耕地保护形势严峻的一个因素。

由于当前我国相关的法规对此问题的处理意见确实存在矛盾之处，这也是形成当前“补缴出让金”和“政府收回”两种观点分歧的根本原因。（详细情况请参阅 4月20日《中国国土资源报》“行政与法”版刊登的浙江省国土厅严政发表的《土地改为经营性，还是得招拍挂》，和中国法院网刊发的浙江余姚市委陈清波相关文章）在法规相互冲突的情况下，两种观点都可以根据自己对法规的理解找到各自的依据，如果不去从一个更广阔的角度去思考这个问题，难免陷于“各自表述”的境地。这个角度就是，我们在土地利用上的根本原则到底是什么？以我的理解，这个基本原则就是节约集约利用土地，这与我国的基本国策一致，也是国土资源系统开展工作的基本出发点。在这个问题上，大家应该是没有什么异议的。因此，对某种观点进行判断，可以从它是否能切实推进土地的节约集约利用的角度进行分析。

我不太赞成“政府收回”。一是其依据的法规相对于“补缴出让金”观点所依据的法规属于下位法的依据，且加入了太多个人对于法律条文的理解和解释，缺乏足够严谨性。从法理上来说，公法和私法在权力限制上有不同的要求，对于行使公权力的政府行为，必须严格遵循“法无授权即禁止”原则，不能以自身的理解来行为。更重要的原因是，政府收回的方式损害了划拨用地使用者盘活土地的积极性。虽然一般都强调“合理补偿”，但划拨用地的使用者面对补偿价格和土地招拍挂价格之间的巨大差距，在心理上会产生失衡，宁愿让地闲着或者随便做点什么用途，也不希望看到它转变用途的大部分利益与自己无关。因此，退一步来说，政府收回即使有千般理由，只要它在实践中带来的是划拨用地盘活机制的僵化，大量土地宁愿保持低效状态，用地压力转移到耕地上，以节约集约用地的基本原则来看，这个方式是存在重大缺陷的。

 “补缴出让金”的观点在法律上更严谨。但是在实践中也经常出现问题。原划拨用地使用者补缴出让金后，自行处置转变用途后的划拨用地。而一般具体参与处置的是原使用单位的管理人员，他们作为代理人，而不是产权主体，往往容易产生道德风险。由于补缴的出让金和真正市场竞争形成的价格存在一定空间，代理人可能将转变用途后的土地低价定向转让给某个使用者，个人获得部分利益。在最近大热的电影《疯狂的石头》里，大家就可以看到这种操作。因此，“补缴出让金”在实践中要解决的是如何使转让价格以公开竞争方式形成。

综合对前两个观点的分析，一方面不能强制规定由政府收回，必须想办法提高划拨用地使用者盘活土地的积极性，这是节约集约用地原则的根本要求；另一方面，划拨用地再入市也必须以公开竞争方式。

解决积极性问题，可以考虑让划拨用地使用者参与溢价分成。从经济学的角度，要其他人放弃对资源的权利，必须给予补偿。划拨用地使用者不放弃权利，土地的高效利用和高溢价就无从实现。它放弃，才会直接产生这样的“两高”效果。它的贡献对于最后效果的实现是占一定比例的。因此，让其参与溢价分成符合经济学的基本道理。解决公开竞争的问题，招拍挂的多年实践让我们有足够的经验可借鉴。

综合这两个方面的认识，我们可以考虑建立一个“市场方式，公开交易，主体多元，收益分成”的方式来处置划拨用地的盘活问题。在这个方面，武汉土地储备模式中的“交易许可”制度可以给我们很多启示。

“市场方式”与“公开交易”是指划拨用地盘活的机制应该是走市场化的方式，转变用途后的土地转让应该在公开市场上挂牌或者拍卖来实现，使价格形成机制公开，透明，避免代理人的道德风险问题。

“主体多元”，允许原划拨用地使用者为产权主体将土地推向市场公开交易，也允许其委托政府相关机构进行交易。这需要其事先提交申请，政府综合考虑城市规划相关要求和市场容量后，应核准同意上市。如果其愿意政府收购其土地再去招拍挂，当然也是一个选择。

“收益分成”，最终土地交易的成交价中，划拨用地使用者可以参与分成，使其由“政府收回”方式的对立面转变为盘活划拨用地的协作者与推动者。至于分成比例如何，是阶梯性分配，还是固定比例分配，是较大比例分配补缴出让金，还是较小比例分配后政府补贴一部分拆迁补偿，都是可以在实践中探索完善的。由于是以交易的形式，形成的土地价格不属于土地出让金，与当前加强土地出让金管理的政策并不冲突。

这只是一个大致的思路，具体的技术细节还有赖进一步研究.

土地作为生产要素和稀缺资源，其用途如果被限定过死，会造成其使用的僵化，也就人为形成土地的制度性稀缺。土地合理改变用途是集约利用土地的一个内容，也是未来经济生活中必然大量遇到的问题，我们必须建立一个长效的机制，结合土地产权制度的改革,以土地的高效利用为目标，来解决这个问题。