发表于11月6日国土资源报视点版,有很多删节.哎，无语.

九月初，《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，其中提出“按照权责一致的原则，调整城市建设用地审批方式”，“在土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内，依法由国务院分批次审批的农用地转用和土地征收，调整为每年由省级人民政府汇总后一次申报”。关于这一规定产生的原因与希望达到的目标，相关政府与媒体包括学者的解读大致都认为有利于减化审批环节、提高行政效率，也使中央管理部门能从审批的繁重工作中解放出来，有更多精力去从事监管和宏观调控的工作。也有舆论认为此举将阻断地方政府的卖地机制，有效地遏制地方大面积的土地违法行为。

一个问题的改善，不仅仅是基于良好的愿望，更要基于对问题产生原因的准确把握，并有针对性地制定改善的政策去推行。审批权下移，如果说能在一定程度上提高行政效率，还可以大致说得过去，要说靠它来约束地方政府卖地行为，大概是开错了药方。简化行政程序，提高行政效率，就像中药里的甘草，可以用在很多药方里，起到很好的辅助作用，但是很少有那种病是靠甘草能治好的。

地方过分热衷于卖地并由此产生的大量违法用地行为，其病源在于地方政府在这种卖地机制中有着太多的收益，“吃饭靠财政，建设靠土地”成为很多地方发展的基本模式。对于出让后不能产生持续税收和GDP的住宅用地，且有人们对住房需求的区位依赖存在，地方政府都倾向于靠竞争性出让方式来获得更多回报，不惜冒垄断性供地吸引投机资本造成房地产泡沫的风险。而对于区位依赖度越来越低，且存在众多周边地方政府竞争的工业投资，很多地方政府靠工业用地实行低地价甚至零地价来吸引投资，换取未来在GDP，税收和就业上体现出来的政绩。同样是土地，却采取截然相反的出让方式，地方政府在这种差异上体现出来的是其基本目的的高度一致，如何对它的政绩有利就采取何种方式。这种方式操作的地方政府不是一个两个，而是普遍如此，不得不让我们深思，一定是一种制度上的缺陷导致了这种普遍现象。

这个缺陷并不是审批权的集中。集中审批在一定程度上是会由于环节多，时间长带来一些违法用地行为，但是更多的违法用地的出现不是程序带来，而是地方政府对于“土地财政”的过分依赖。可以说，改革审批制度，可以在一定程度上改善土地违法行为，但是肯定无法根治。至于遏制卖地机制，就像伤口流血，却希望滴眼药水来止血一样，两者没有必然联系，不解决卖地的内在动力，靠审批权下放是起不到作用的。

“权责一致”是一种制度设计的思路，是制度希望达到的效果。但是权责一致并不会自动实现，也就是说你赋予他权力，他并不一定就会自动担负起责任来。只享受权利，不承担责任的例子不胜枚举。在没有审批权的时候，省政府同样应该负担对土地集约节约利用的责任，但是从大量违法用地的现实来看，他们并很好地负担起这个责任。而现在多赋予给省级政府审批权，在其将大量精力用于审批的时候，只怕本来就没有履行好的监督责任就更加顾不上了。没有更多的制度配套，赋权的同时，责任并不会主动自觉地和权力一致起来。

而让人担心的是，从我们现在的行政体制和考核体系来看，省以下各级政府有更多的利益共同点，省政府的政绩是由其下属的地方政府的政绩合并计算得到的。在下属地方政府需要通过土地获得更多政绩的同时，省级政府和他们合谋或者说默许的可能性很大，前段时间郑州龙子湖大学城牵扯到省级官员的例子只是其中的一个典型案例。中央政府不存在单纯被政绩考核牵制的状况，其对土地集约利用更具备一种历史的责任感。而省级政府获得审批权后，当大肆卖地或违法用地与获得政绩是同义词的时候，对土地的保护能否同样具有一种责任感，我深表怀疑。

并不是说中央政府审批就比地方审批好。两者都存在一定的问题。对于下放审批权能否遏制违法用地行为，意见可能不太一致。但是都应该能认同一点，下放能带来审批周期的缩短和行政效率一定程度的提高。赋予省级政府审批权的同时，土地督察制度也在逐步建立，这是在现有的土地产权体系和管理框架内，督促地方政府更好履行集约节约用地责任的采取的一个措施。如果研究中国古代历史，会发现巡抚、总督这种外界监督方式不能完全解决官僚体系责权不一致的问题。在官方审批的情况下，由于土地上未来长期的产出并不归属于审批者，他对土地的利用效率并不会自动负担起责任，而其审批后进行的产权转移过程带来的短期利益归于地方政府。因此，在审批制度下，责任与权力永远也无法统一起来，多少层的督察制度也不过是增加了过程的成本。因此，土地督察制度之外，我们还需要从更广阔的视角，尤其是从完善产权体系的角度来思考地方政府权力与责任的双向调整。

其实遵循审批权下发的思路，做进一步设想，让这种审批更下放，不断下放，最终下放到个人头上，让个人根据市场情况和自己掌握的土地资源来“审批”或者说决定自己对土地的使用。对土地高效利用的责任心，天然地存在于拥有土地稳定产权的使用者心中，这种内在自发的责任比多少个督察机构都更有效率。我们应该从审批权设置在哪一级政府的问题中跳出来，设想在国家保留所有权，民众拥有长期（甚至永久）稳定而受到严格保护的使用权的情况下，卖地机制将不会存在，违法占地也会大大减少，而权力与责任在个人身上才会自动地得以实现。我们苦苦追寻的“权责一致”并不是梦想，但是需要我们不要受限于审批权层级的桎梏中，而是拥有真正的大智慧。

审批权在未来也许还会面临更进一步的改革需要，而在产权设置、法律保护、政府职能等更多方面更深远的改革政策的出现，才是真正解决当前众多土地问题的根本道路。