10月10日,国土资源报时评版刊出.我稍作了修改.此次刊出没做什么改动，据说因为管事的人出差了

9月5日《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》发布，指出当前 “建设用地总量增长过快，工业用地低成本过渡扩张，违法违规用地、滥占耕地现象屡禁不止，严把土地’闸门’任务仍然十分艰巨”。《通知》要求从提高新增用地成本、严禁擅自将农用地转为建设用地和强化监管几个方面入手，控制建设用地的过快增长。各方都一致认为随着《通知》的实施，未来用地的方向将转向存量土地。

此次《通知》的基本精神与政府一直强调要建立的“最严格的土地管理制度”一致，与近年来发布的相关文件在逻辑上也一脉相承。许多评论分析认为《通知》虽然重构了各级政府在土地上的权与利，最终能否有效限制住新增用地的扩张，还有赖于各地政府的严格执行。从过往政策最后的成效来看，能否达到目标还难以确定。大家把注意力都放在执行问题上时,却往往忽视了我们制定政策的思路以及政策立足的经济学和法理基础是否坚实这个问题。

存量土地与增量土地的利用是相辅相成，此消彼长的关系。存量土地再利用的阻力如果相对小，对存量土地的需求自然会减少。推动存量土地的应用，不仅是行政方式限制增量后的无奈选择，也应该是主动利用市场力量吸引部分需求降低对增量土地占用的有效措施。客观地说，这些年来我们在存量土地中的闲置与低效用地重新利用问题上的成果相当有限。

城市内部存在大量闲置与低效利用土地，为什么城市发展从来都是热衷于向外扩张呢？这中间既有新增用地的低成本的原因，也有部分原因是由于存量土地再利用机制的缺乏，不能使现有存量的使用者在土地的再利用上有足够的补偿。

存量中有许多划拨用地由于产业结构调整，或者使用单位破产、搬迁本可以进入市场得以再利用，但目前主要的处理方式是通过土地储备机构进行收购，不仅受限于土地储备机构的操作能力和城市的年度供应计划，更由于补偿价格和最终土地的市场交易价格差距过大，土地占用者在心理上觉得吃亏，积极性不高。另外，虽然《房地产管理法》和国发〔2004〕28号规定原有划拨土地按照市场价补缴土地出让金后可进行经营性开发，但在具体操作中许多城市往往规定只能由政府收回再出让，北京、杭州等许多城市都有如此规定。由于阻断了原使用者参与分配部分再开发的增值利益的途径，使他们宁愿保持土地的闲置或者低效利用状态，也不愿意主动去提高其土地的利用效率，甚至在政府来收购时以土地的现时占有为凭借提出各种要求。从产权角度来看，正是由于没有清楚地界定划拨土地使用者对划拨土地的权利，导致了其再利用方式的狭窄，而一些地方政府过于强调一个口子供地，着眼于获得更多的土地收益，而不是从提高土地利用效率这个更根本的大局出发，损伤了划拨土地使用者的积极性，导致了这类土地很难以更积极的方式进行盘活。

另一方面，对于出让的土地，不管是闲置几年那种还是经过一段时间利用后逐步进入低效利用或者闲置状态的土地，除了开发者自身追求投资建设或者重建外，通过联合开发或者转手时都遇到一个土地价值估算的问题。我国现有法律没有规定土地使用年期到期后的处置问题，是自动续期还是政府收回，自动续期的话按照什么样的标准补交土地出让金都是未知之数。最新的《物权法》草案虽然提出自动续期的说法，但对补交标准仍语焉未详，交由国务院另行确定。由于到期后的处置方式未明，影响到对存量土地现值的估算。到期按当时价格补交出让金还是按象征性价格补交，在所有存量土地进行转让时，接手者可接受的转让价格就大大不同。这个问题久拖未决，在很大程度上影响了存量土地，尤其是使用了一段时间后的出让土地的转让和再利用。深圳前段时间出现的大量到期土地引发的社会负面影响，提醒我们必须从更深远的角度来思考土地产权对土地、房屋利用甚至人们投资效率的问题。

从以上两类用地的分析我们可以看出，存量土地再利用机制的缺乏最根本的原因在于土地产权设置上的缺陷。划拨用地的产权内涵问题由来已久，出让土地到期后的处置问题虽已提上日程，却仍只闻楼梯响。产权的清楚设定带来的是人们对自身拥有资产价值的准确判断与未来收益的精确预期，在这种判断与预期指引下，人们会不断寻求更好的利用方式来使用自身掌握的包括土地资源在内的各种资源，带来的是整个资源使用效果的提高，这是经济学的基本原理。过去几年我们过多关注于行政手段来管理土地，各种政策文件下得很多。但是在土地产权问题上却鲜有进展。有的课是必须补的，补得越晚，损失越大。如果我们仍然把土地权利作为一种可交易的商品，仍然把建立更完善的土地市场机制作为发展的目标，那么从整体上对土地产权进行重新的梳理和清晰设定，是我们不得不补，而且尽快要补的课。

这一点，对于闲置土地的利用尤其重要。在清晰化产权后，市场的定价机制才能发生效力，存量土地使用者对自己拥有的权利和自己手中的土地价值有了准确的判断，多种交易和利用方式会被创新出来，不管是参照海外的多种建设用地整理和城市更新方式，还是通过优先购买权结合划拨用地入市来盘活土地，都成为未来的可能形式。一个在产权和利益推动下充分调动现有土地使用者积极性的存量土地盘活机制，应该成为我们进行制度建设的未来重点。