目录

一、序言

二、业主的权利：一致同意权

三、民宿的主体资格问题

四、民宿的经营资格问题

五、解困之路

六、结束语

症结：从行政法的角度解读，应该是市场监督管理局的行政审批存在重大明显程序违法导致的恶果；从业主的建筑物区分所有权角度解读，则是民宿经营者（含房屋所有权者）侵犯了业主的合法权益，可依法请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失。至于，公安局基于社会治安管理的需要，尚不足以表明其违法。

一、序言

老年人，辛苦一辈子，落下了诸多疾病，盼望着去一个四季如春的地方养老。于是他们花去全部积蓄，至三亚购买房屋准备养老。却面临如下困局：

1. 小区常住人员多半为来此养老的老年人，房屋有的是购买的，有的是租赁的；

2. 小区内大量的房屋是用来投资的，业主常年不在三亚，将房屋出租给这些客栈经营者经营旅游服务，即民宿；

3. 这样的小区无法成立业主委员会，原因是发起成立业主委员会没有问题，但因为小区的常住人口相对较少，投资客居多，业主大会会议很难召开。

大部分出租用来经营旅游服务的房屋，俗称民宿。民宿涉及到种种“扰民”和“治安”问题。例如：深更半夜有大声喧哗的、有乱停车的、有汽车鸣笛的、有酗酒的、有闹事的……，更关键的是：非小区的人员进进出出带来的治安安全问题。

三亚市市场监督管理局表示，他们实行的是“备案”登记，这个问题的解决你们应该找公安局；三亚市公安局以只要出具了“住宅改为经营性用房相关证明材料（业主委员会、物业管理公司、利害关系人身份证明书）”即是合法的经营者。

同时，三亚公安局表示：“若小区业主大会投票否决旅租经营，可通过法律途径对其提起民事诉讼，凭判决文书向公安机关提出该民宿的取缔请求。”

二、业主的权利：一致同意权

根据《民法典》关于业主的建筑物区分所有权的规定，业主享有众多的权利，其中有一项权利是“一致同意权”，有人称之为“一票否决权”。

《民法典》第279条规定：“业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。业主将住宅改变为经营性用房的，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。”

第一，物权内容法定：违反法律、法规以及管理规约的，不得将住宅改变为经营性用房。业主行使业主的建筑物区分所有权，不得违反法律的强制性规定，即业主不得违反法律、法规以及管理规约，将住宅改变为经营性用房。因此，一般来说，业主不得将住宅改变为经营性用房。

第二，物权内容法定：将住宅改变为经营性用房，应当经有利害关系的业主一致同意。即，如果要将住宅改变为经营性用房，除遵守法律、法规以及管理规约外，应当经有利害关系的业主一致同意。原《物权法》规定为“应当经有利害关系的业主同意”，民法典明显比原来的规定更严格。

1. 管理规约。一般小区在交付时，管理规约多为建设单位制定的《临时管理规约》，从某种程度上，这个管理规约与常住业主的利益无关，建设单位（含物业服务人）也会因为销售的需要和维护“投资客”的利益，忽视大部分常住业主的利益。

2.利害关系。何为利害关系？是以同一栋楼为标准，还是同一个小区（物业管理区域）为标准？从理论上来说，只要是因“住改商”而受到影响的业主，均为利害关系人。但是司法实践中并非采用这样的观点：

《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第11条规定：“业主将住宅改变为经营性用房，本栋建筑物内的其他业主，应当认定为物权法第七十七条所称“有利害关系的业主”。建筑区划内，本栋建筑物之外的业主，主张与自己有利害关系的，应证明其房屋价值、生活质量受到或者可能受到不利影响。”

因此，司法实践中以同一栋楼为标准，本栋建筑物内的其他业主才是“有利害关系的业主”；如果建筑区划内其他楼栋的业主欲主张利害关系的，则需要提供相应的证明。

第三，“遵守法律、法规以及管理规约”和“应当经有利害关系的业主一致同意”两个条件需要同时满足。

三、民宿的主体资格问题

第一，民宿不论是个体工商户或是公司，从理论上言，应该由市场监督管理局来进行登记许可；目前国内很多的城市规定一般的个体工商户或公司，由行政审批局进行登记；特定的公司由市场监督管理局进行登记。

第二，不论行政审批局或市场监督管理局如何界定自己的登记行为。是备案也好，是审批也罢，都是行政许可行为。暂且我们以他们回复的备案登记来进行讨论。

第三，这种非法人或法人的“备案”登记属于行政许可。这里的备案有别于国务院《物业管理条例》第16条的备案。

因此，民宿的“备案”登记不仅仅应该遵循工商登记条例之类的部门规章或海南省的地方法规和地方规章，更应该符合《行政许可法》的规定。根据该法第47条规定：“行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利；申请人、利害关系人在被告知听证权利之日起五日内提出听证申请的，行政机关应当在二十日内组织听证。”因此，行政审批局或市场监督管理局对三亚这样的民宿进行行政许可时，未通知利害关系人举行听证的，属于严重明显程序违法。

四、民宿的经营资格问题

目前三亚市场监督管理局对这个问题的解决，推给了公安局，公安局则表示，经营者已经提供了“住宅改为经营性用房相关证明材料（业主委员会、物业管理公司、利害关系人身证明书）”，因此，这些民宿的经营不违法。

第一，公安局对民宿的经营资格采取“实行备案登记制度”。理论上来，这有一定的科学依据，因公安局涉及到社会治安的管理，市场上的主体资格一旦确定，其经营行为，必然不得影响社会治安。因此，公安局要求特种行业、公共场所、旅业式出租等等进行备案登记，无可厚非。

第二，这种备案登记是否是行政许可？作者认为，这种备案登记制度不是行政许可，一般也不太可能侵犯业主或经营者的权利，是不具有强制力，不可以诉讼的行政指导性质的行政行为。

因此，我们认为，这个问题的根源还是在市场监督管理局对主体资格的行政许可违法，而不是公安局的备案登记制度违法。

五、解困之路

（一）行政诉讼

第一，市场监督管理局的行政许可行为涉嫌严重程序违法。这些“民宿”主体进行登记时，根据民法典的规定，民宿经营者（含房屋所有权者）在进行住改商时，未经有利害关系的业主一致同意。但市场监督管理局未依据《行政许可法》第47条，告知利害关系人有举行听证的权利。涉嫌严重明显程序违法。

第二，诉讼路径：

原告：利害关系人

被告：三亚市市场监督管理局

受理法院：三亚市城郊人民法院

案由：行政许可

（二）民事诉讼

第一，民宿经营者（含房屋所有权者）侵犯了业主的合法权益，业主可依《关于审理建筑物区分所有权纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第10条规定：“业主将住宅改变为经营性用房，未按照物权法第七十七条的规定经有利害关系的业主同意，有利害关系的业主请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失的，人民法院应予支持。将住宅改变为经营性用房的业主以多数有利害关系的业主同意其行为进行抗辩的，人民法院不予支持。”。

第二，诉讼的路径：

原告：利害关系人

被告：民宿经营者、房屋所有权者

受理法院：三亚市城郊人民法院

案由：相邻关系纠纷

（三）物业公司的问题

民宿经营者在向三亚市公安局备案时，提供了住宅改为经营性用房相关证明材料（业主委员会、物业管理公司、利害关系人身证明书）。业主委员会不存在；物业管理公司由何种权利提供“住改商”的合法性证明。事实上，物业管理公司也是本案的受害者，他们每天的工作日报都有关于民宿扰民的处理记录，这其实是农夫与蛇故事的现实版。

六、结束语

症结：从行政法的角度解读，应该是市场监督管理局的行政审批存在重大明显程序违法导致的恶果；从业主的建筑物区分所有权角度解读，则是民宿经营者（含房屋所有权者）侵犯了业主的合法权益，可依法请求排除妨害、消除危险、恢复原状或者赔偿损失。至于，公安局基于社会治安管理的需要，尚不足以表明其违法。