国务院从2014年8月中旬开始了对地方土地出让金的审计工作，涉及2008年到2013年地方政府土地出让金收支、土地征收、储备、供应、整治、耕地保护及土地执法等情况。有国内学者分析，这是中央加大触动地方政府“奶酪”的开始，体现了中央对调整央地关系的自信。原因在于，土地财政是地方政府的经济命脉之一，在现有以分税制为代表的央地财政体制之下，中央政府一般不会去碰土地财政问题。现在中央要全面审计土地出让金，对地方利益将是个不小的触动。

在我们看来，中央是否会动土地出让金还不好说，但由此涉及的央地关系调整，则是一个极为现实的问题。央地关系的症结何在？华南师范大学政治学副教授唐昊认为，央地财税关系、央地财权与事权匹配问题，都不是央地关系的核心。在唐昊看来，中国的央地关系其实包括了四种关系：中共中央与地方党组织的关系、中共中央与地方政府的关系、国务院与地方政府的关系、地方党组织与地方政府的关系。在这些关系中，决定央地关系格局的核心权力关系，非党内组织关系莫属，至于行政体系内的事权和财权分配，只是党内组织关系的一个结果。

1949年后，中国选择了一种非制度化的方式来处理央地关系：即通过“党管干部”坚守中央对地方的人事决定权；同时通过“权力收放”将财权和事权不定期地交给地方政府，但又根据需要可随时收回，以保持对地方事务的影响力。而地方政府也主要通过非制度化方式，如“驻京办”、“争取项目”等向中央寻求资源。但如果其试图反对来自中央层面时而授权时而收权的做法，则法理依据不足。唐昊据此认为，所谓央地关系中“放乱收死”等非制度化状态并非决策失误，乃是中央政府主动选择的结果。由于党内关系并不像政府关系那样有完善的法规体系可依，更加依赖人的主观能动性，也导致地方政府对中央政府的博弈存在巨大的非制度性空间。换句话说，迄今为止仍未充分制度化的党内关系，在央地关系中实际发挥着主导作用。

在安邦（ANBOUND）的研究团队看来，非制度化的党内关系主导了央地关系，并且形成了央地关系中的各种问题，这个看法是成立的。但我们不能同意这样的看法——地方政府在中国的经济与社会发展中处于特殊的主导地位，央地关系中的地方权力一直在上升，甚至有摆脱中央“授权”的趋势。这种看法过于夸大地方政府拥有的权力、资源以及谋求独立的主观意图，在此逻辑下得出的政策分析结论也难以成立——中央需要再度强化权力控制，以审计地方土地出让金和地方官员反腐败来削弱地方的权力。

从现实的发展情况看，我们认为，无论是在以党内关系为主的政治权力控制，还是以分税制为主的财政权力控制，中央都处于强势地位。至于以土地出让金为代表的地方财政收入，实际上是中央在与地方的“博弈”中，中央在法律制度之外（土地出让金不在税法之中）给地方政府的一块财政空间。因此，在未来的中央与地方关系中，大幅削弱地方政府权力的政策动机是有问题的，如果真这么做，它很可能导致地方政府普遍的不作为，大面积的地方官员“懈怠”将会成为普遍现象。实际上，这一轮反腐败运动持续至今，很多地方官员消极不作为的现象已经普遍出现。在反腐败运动极大地约束了官员体系的利益寻租之后，如果不从官员阶层需要找到新的动机来积极工作。

如果承认非制度化的党内权力控制在主导央地关系，那么解决央地关系问题的方向就应该是对央地关系和权力的制度化。在安邦（ANBOUND）的智库学者看来，未来央地关系的调整，应该建立在以法治为基本框架的制度调整上。如果没有法律制度来约束权力和规范利益，地方政府仍将在一种随意性和主观性都很大的机制内运作，仅靠道德要求和党内组织约束，将难以形成对央地关系的长久规范。

最终分析结论（Final Analysis Conclusion）：

将在今年10月召开的十八届四中全会，已经确定主题为研究全面推进依法治国重大问题。可以期待，法治化将成为未来中国发展的重大课题，并且会体现在中国国家治理的各个领域。可以相信，以法治来进一步规范央地关系，将是央地关系发展的新阶段。