摘要：长期以来的土地财政操作，使得地方经济在很大程度上围绕土地资源这个核心来运行，地方政策、招商引资、金融资源筹措、行政资源投放以及政府管理等，都形成了与土地财政相匹配的模式。正因为如此，严厉的房地产调控所引发的土地市场的剧变，对于地方经济运行和地方政府运作将产生颠覆性的影响。如何应对这种转变？如何找到现实的解决之道？这是地方政府应该面临的挑战。

一、“土地财政”的由来与发展

1994年分税制以来，财政收入向中央政府转移，而地方政府却承担了与其财力不相匹配的事权，给地方财政带来了巨大的财政压力。土地，作为被地方政府掌控的资源，毋庸置疑地成为了地方政府增加自身财力的摇钱树，中国各级地方政府不断涌现出“土地财政”的怪现象。当然，土地财政也与90年代末兴起的城市化浪潮紧密相关。在城市化进程中，地方政府开始“经营城市”、“经营土地”。通常而言，土地财政指的是地方政府的财政收入在很大程度上依靠土地运作来获取。一般来说，地方政府以地生财的基本途径有三：一是通过出让土地获取土地出让金，二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加，三是以土地为抵押获取债务收入。

第一类收入，即土地出让金，可视为狭义的土地财政。伴随着中国房地产市场绵延十余年的大牛市，地方政府在这方面可谓收获颇丰。以同质价格指数计算，2001 至2008 年我国35 个大中城市新建商品住宅平均销售价格上涨了1.2 倍，年均上涨12. 2%。2003 至2008 年，全国居住用地平均出让价格则上涨了近一倍。然而，2001至2008年，全国土地出让金增长了近7 倍，年均增长42%！统计显示，2001年至2003年，全国土地出让金总共为9100多亿元，约相当于同期全国地方财政收入的35%；2004年此数字已接近6000亿元；2009年高达1.5万亿元，相当于同期全国地方财政总收入的46%左右。在有些县市土地出让金占预算外财政收入比重已超过50%，甚至占80%以上，均显示出过高的依赖度。以北京为例，2003-2008 年土地出让金与地方财政预算内收入的比值将近40%，土地出让金年均增长率高达56%。2010年，北京市的土地出让金收入高达1639.4亿元，高居全国第一；而2010年北京市地方财政一般预算收入为2353.9亿元，土地出让金与地方财政的比值高达69.6%！显然，土地出让收入已成为地方政府财政收入的重要来源。中国社科院发布的2011年房地产蓝皮书显示，“十一五”期间，全国土地出让成交总价款累计超过7万亿元，地方财政总收入中土地出让成交总价款占比从2006年的38.9%，上升到2010年的65.9%。

这一势头在最近两年有增无减。根据财政部的数据，2010年，地方政府性基金本级收入32606.37亿元，完成预算的201.9%。其中：国有土地使用权出让收入29109.94亿元，完成预算的213.2%。地方政府性基金支出30298.59亿元，完成预算的175%。其中：国有土地使用权出让收入安排的支出26975.79亿元。在2010年全国各省市公布的财政收入中，土地出让金占比都很高。北京和上海的土地出让金占比更是分别达到69.6%和53.2%。国土部2011年1月披露的数据显示，2010年土地出让金总额达2.7万亿元，同比增幅达70.4%。中国指数研究院的监测数据亦显示，2010年全国120个城市土地出让金总额为18814.4亿元，同比增加50%。其中3个城市土地出让金收入突破1000亿元。“价量齐涨”是去年地市“成绩单”如此“靓丽”的主要原因。数据显示，去年1～11月，全国120个城市累计供应、成交住宅用地分别为39591万平方米、30216万平方米，同比增幅分别达到43%、40%。在其中的10个重点城市中，有9个城市土地成交面积实现增长。价格方面，去年120个城市住宅用地楼面地价波动频繁，并在7月以后震荡上行；至当年11月，全国120个城市住宅用地楼面地价为2134元/平方米，环比上涨29%，同比上涨10%。自11月起，随着优质地块入市，杭州、广州、温州等城市又重新冒出“地王”。价格因素对一些城市土地出让金的贡献率十分突出。比如，武汉、南京等城市2010年住宅用地出让面积同比增幅不到20%，但出让金的收入增幅却超过125%，地价之高可见一斑。

需要注意的是，地方政府的目标并非单纯是高价卖地，其对于工业用地和居住用地的策略存在很大差异。实际上，地方政府往往会通过“低价出让工业用地，高价出让居住用地”的供地策略实现其利益最大化，这种供地策略进一步强化了地方政府抬高居住用地价格的动机。从地方经济发展的角度，地方政府需要高价出让居住用地弥补工业用地出让的机会成本。首先，地方政府除了面临财政上的压力外，还面临着发展当地经济的压力。不同城市间资本接近充分流动，地方政府需要在地区间的资本竞争中赢得引资的机会为其创造GDP和政绩。工业用地的出让尽管在短期内无法带来大量的土地出让金，但在长期却能够创造较为稳定的税收收入，这也是地方政府乐于见到的。因此，工业用地市场可以近似被看作是一个“买方市场”，地方政府是价格接受者，其在进行工业用地出让时会不惜开出“低地价”甚至“零地价”的优惠条件，这无疑降低了地方的土地出让金收入，是一笔巨大的机会成本。在居住用地市场和商品住宅市场中，住房需求相对强劲，且刚性较大。这样，地方政府就比较容易控制居住用地价格，开发商也比较容易将高额的土地成本转嫁给购房者。同时，由于目前我国还没有实施针对住宅的房地产税，居住用地并不能在长期为地方政府带来税收收入，而只能在“卖地”这个环节上创造出让金收入。因此，地方政府就倾向于以“高价出让居住用地”来弥补“低价出让工业用地”的机会成本。上述地方政府策略所造成的结果是，一方面在土地出让总量受到限制的情况下，优先出让工业用地在很大程度上挤压了居住用地出让的空间；另一方面，大量的工业用地低价出让可能对地方经济发展和地方官员晋升做出了贡献，却将财政上的压力转移到了居住用地市场。这些都进一步强化了地方政府抬高居住用地价格的动机。

在这一理念的主导下，近年来全国供地计划完成水平持续不高，特别是居住用地供给疲软，地价趋于上涨。2003-2008年全国居住用地出让面积年均增长率仅为5%，而出让价格年均增长率却达到了14.7%。清华大学建设管理系房地产研究所利用2003-2008年我国35个大中城市的数据对此进行了实证检验，设定了两个变量：第一个变量是“协议出让量在土地出让总量中所占比重”，用以表征地方政府对引资的需求程度，该变量值越大，表明地方政府越倾向于低价出让工业用地，也具有更强的动力抬高居住用地价格以弥补其机会成本。第二个变量是“土地出让金占地方一般预算内财政收入的比重”，用以表征地方政府对土地出让金的依赖程度，该变量值越大，表明地方政府越依赖于通过土地出让弥补地方财政的缺口，也会具有更强的动力抬高居住用地价格。结果发现，地方政府对招商引资的需求确实显著推动了地价的上升，而地方政府对土地出让金的依赖也显著导致了地价的上升。其中，协议出让土地所占比重每上升1%，地价相应上升1%；而土地出让金占地方财政的比重每上升1%，地价上升0.9%。

与“收”相比，土地出让金的“支”也值得高度关注。土地出让金全额纳入地方基金预算管理，是地方政府不折不扣的“钱袋子”。2006年12月下发的《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》规定，土地出让收入应用于征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、支农支出、城市建设支出、其他支出（包括城镇廉租住房保障支出等）。2009年12月，财政部等部门还就进一步加强土地出让收支管理再次发文。然而，万亿土地出让金究竟流向了哪里？依然成为谜题。关于巨额土地出让金的去向问题，北京市曾对外公布了支出的主要构成。根据北京市财政局提供的一份统计数字，2009年土地出让金安排用于民生支出的主要构成为：一是用于农业土地开发等方面26.5亿元，占收入的5.4%；二是用于廉租住房建设方面38.5亿元，占收入的7.8%；三是用于城乡市政基础设施建设方面319.46亿元，占收入的64.6%；四是用于国有企业改革安置费等方面2.51亿元，占收入的0.5%。从构成来看，有一大部分用于基础设施建设。其中，基础设施的建设有可能成为权力寻租的手段，地方政府对基础设施的建设实行总包、分包、转包的制度，各环节内有可能滋生腐败。此外，各种违规、违法问题频现。审计署几度抽查部分城市的土地出让金使用状况。根据规定，从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例不得低于10%。但审计发现，北京、上海、重庆、成都等22个城市从土地出让净收益中提取廉租住房保障资金的比例未达到上述要求。2007年至2009年，这些城市共计少提取146.23亿元。

二、房地产调控显著冲击土地市场

正当地方政府的土地财政运转得风生水起之时，土地市场火爆的基础——房地产大牛市，却开始隐隐动摇。从2010年4月起，中国房地产市场，特别是住宅地产市场迎来了史上最为严厉的一轮调控。2011年1月，随着房产税试点和“新国八条”的出炉，楼市调控进一步升级。房地产市场成交量大幅萎缩，消费者观望气氛浓厚，开发商拿地热情锐减。国家统计局数据显示，2011年4月17个主要城市销售面积同比平均下降50%，较3月21%的降幅继续扩大；一线城市4月同比平均降幅为41%，二线城市平均同比降幅约为59%。作为地产龙头的万科4月实现销售面积67. 8万平方米、销售金额79亿元，同比分别增长7.1%和1.3%，但今年1月至4月万科月度销售金额和销售面积呈逐步下降趋势。保利地产4月实现签约面积49.55万平方米，同比下降0.28%。金地集团4月实现签约面积12.7万平方米、签约金额17.7亿元，同比分别下降了16.9%和3.2%。

在楼市预期不明朗的情况下，作为业界龙头的房地产上市公司对后市保持谨慎态度，首选压缩投资来保证资金安全。2011年一季度，A股上市地产公司（不含ST类）购买商品、接受劳务支付的现金同比增长21.9%，大幅低于2010年一季度160.1%的增速，也低于2005年一季度以来28.5%的平均增速。尤其是“招保万金”四大地产上市公司今年一季度投资增速同比仅增长12.8%，低于行业水平，也远低于2010年同比增速331.4%。这表明龙头公司一方面在加快跑量、提高周转率，另一方面大幅收缩投资，更加谨慎地面对后市。开发今年减缓拿地几成定局。万科今年年初就表示要保持现金、减少拿地，一季度新增加地块仅15个，较去年一季度减少拿地10块，按万科权益计算的占地面积约138万平方米。尤其是4月份万科仅收购了一个广州万科红郡项目，没有新购入任何土地。金地集团则自1月6日公告获取了4幅地块和一个城中村改造项目之后，再也没有公告新购入土地。

土地市场上的“寒流”迅速蔓延开来。中国房产信息集团发布的市场月报显示，15家大型房地产企业在今年的前4个月中，拿地总量基本呈逐月下降趋势。尤其是在4月，这15家大型房企拿地热情迅速下降，通过招拍挂方式新增土地总建筑面积共260.08万平方米，同比下降78%，环比下滑66%；成交土地总价约56.88亿元，同比下降70%，环比下滑59%，创2010年以来拿地总量和成交总价的月最低纪录。

在上海市3月推出25宗经营性土地中，除了4幅地块以超过40%的溢价率成交外，其他地块基本上都是低溢价率成交，其中近8成地块零溢价率成交。此外，有10幅动迁安置房土地全部以底价成交，还出现了451元/平方米的“白菜价”。上海的土地出让金更是在今年4月创下了近两年来的单月新低，住宅土地成交面积23.81万平方米，土地出让金合计3.12亿元，环比下降了94%。4月27日，上海虹桥商务区核心区一期9号地块出让拍卖，最终被三湘股份、聚湘投资联合以5.25亿元摘得，折合楼面价每平方米1.1251万元，溢价率仅13%。今年前4个月，上海市成交235幅土地，土地总价款375亿元，同比下降32%。

北京的情况也不乐观。链家地产市场研究部统计数据，4月北京市共实际成交13幅土地，土地出让金收入仅约63.5亿元。4月20日，北京推出3幅住宅用地。其中，顺义的两幅地块流标，密云地块的报价则刚刚超过底价。今年前4个月，北京共成交60块土地，土地出让金规模仅为223亿元，同比分别减少21%、55%。楼面地价方面，10幅居住用地均价约为4384元/平方米，与2010年的7337元/平方米均价相比，下降了约40%。5月以来，北京又连续有4幅地块以接近底价的价格成交。大兴区孙村组团四期居住用地项目拍卖最终溢价率为1.06%，楼面价5868元/平方米；顺义区空港物流基地星光国际城用地项目出让，现场只有两家竞买人，最终成交价2.5亿元，成交楼面价2697元/平方米；大兴区庞各庄镇商业金融用地项目地块，起拍价3.02亿元，仅经过3次报价即以3.05亿元成交；北京市顺义区仁和镇梅沟营村南侧地块以10亿元成交，成交楼面价为4691元/平方米，溢价率只有12%。而深圳今年以来商品住宅用地是零成交，非商品住宅用地成交7.74万平方米，土地出让金收入13.9亿元，同比减少31%。

二线城市的土地市场亦在降温。今年前3个月，南京共挂牌出让土地12幅。其中，8幅地块以底价成交。4月27日，南京国土局出让4幅地块。其中，3幅地块为底价成交。杭州方面，今年前4个月，共推出75宗土地，成交总额为207.71亿元，同比下降约29%。其中，住宅用地一共成交28幅，总额为123.31亿元，尚不及去年同期的2/3。即便是民间资本最为活跃的温州市，1月底曾经推出的10幅土地全部惨遭流拍，随后土地市场也出现因无人报价或报名单位不足而导致的流拍情况。对于目前土地市场的趋势，有专家预测，如果调控政策持续，京沪杭等地今年土地出让金的收入将比去年大幅减少30%至60%。

表：部分城市2011年前四月土地出让金情况

信源：各地方公布的数据，安邦整理。

三、土地市场冰冻后地方政府面临的资金压力骤增  

由于过去两年地方政府顺应火热的房地产市场，大幅扩充土地储备，在2011年土地市场迅速冷冻的情况下，曾经被寄予厚望的土储项目顿时变成了一个个沉重的包袱，来自银行的催讨贷款的压力与日俱增。今年5月13日，接近银监会的人士透露，土地储备贷款风险已凸现，银监会已对商业银行进行风险提示。“前几年银行发放的贷款，特别是2009年土地市场火爆带动土地储备热中发放的贷款，将陆续到期。”上述人士称，土地市场回归理性、土地溢价率下降，必然导致土地出让收益大幅下降，影响土地储备机构的还贷能力。

事实上，2009年以来，从上市银行公布前十大贷款客户详细名录看，土地储备贷款已有取代开发贷，成为股份制银行房地产贷款新宠的迹象。比如，在民生、兴业、深发展2010年前十大贷款客户身影中，均能看到北京市土地整理储备中心朝阳分中心的身影。5月10日，某股份制银行信贷管理部负责人表示，今年土地储备贷款及背后依赖的土地财政，“很可能会出现问题。”他的逻辑很简单，一旦卖不动地，财政状况堪忧，高度依赖土地出让金的土地储备贷款怎能躲开风险？上市银行公布的财报数据，也透露出过去两年，商业银行对土地储备贷款的偏爱。建行管理层曾透露，2009年新增房地产贷款450亿元，其中土地储备贷款占三分之一；工行也明确表示，房地产贷款占公司类贷款比重由2008年末的10.6%上升到2009年的11%，主要原因之一是2009年该行适度增加了土地储备贷款。2010年，尽管上市银行纷纷宣称房地产贷款占比有所下降，但各地土地储备中心的大客户地位尚未明显动摇。例如，民生银行2010年前十大贷款客户贷款余额366.68亿元，占贷款总额的3.47%。其中，北京、上海、重庆、西安多家土地整理储备中心赫然在列，北京市土地储备中心、朝阳分中心、顺义分中心均在前十大客户之列。

在2003年《关于进一步加强房地产信贷业务管理的通知》中，央行对土地储备机构贷款做出明确规定，贷款额度不得超过所收购土地评估价值的70%，期限最长不得超过2年。由于土地储备贷款一般不会超过三年，2011-2012年将面临一个不小的还款高峰期。在某国有大行信贷管理部负责人看来，尽管面临集中偿付问题，但总体上看，土地储备贷款的安全性要比房地产开发贷要高很多。不过，在调控之下，土地储备贷款后续的信贷管理出现了新问题。

“近年来地方政府卖地潮中，常有更改土地用途的情况。比如某地块签订贷款合时，其最初土地用途是用于城市土地开发的，这样可获得较高的土地评估价格，贷款还款来源因此会有所保障；但有些地方政府为了招商引资，会将其变更为工业用地，压低土地价格来吸引投资方，土地用途一改，贷款偿还就有可能出现问题。”上述人士介绍。与地方储备中心相比，商业银行在土地储备贷款后续跟踪上处于明显劣势。《2009年土地储备行业分析报告》指出，目前土地储备中心实行财政收支两条线管理，对出售土地所得的出让金收入没有支配权，存在第一还款来源落空的潜在风险。另外，地方政府纷纷推出保障性住房计划，一旦地块被用作保障房建设，其相应的土地价格势必低于正常价格。更为复杂的问题是，土地储备贷款是地方政府平台贷款的主力军之一，土地抵押成为衡量贷款安全的重要指标。据有关数据，截至2010年三季度，平台贷款抵押估值占全部平台贷款余额的49.4%，大部分为土地抵押。上述大行人士分析，“未来抵押品变现价值受土地价格波动影响极大，而且部分土地抵押贷款尚未取得规划许可证、土地使用权证等相关权证，存在重大合规风险。”

无论土地储备贷款还是地方融资平台贷款，其过度依赖财政性担保的特点均很明显。截至2010年8月末，地方政府为平台贷款提供的财政性担保估值达3.6万亿元，是2009年全年地方政府财政收入的1.1倍。其中有7个省的财政担保在其2009年财政收入的两倍以上。土地出让金的大幅缩水，让地方财政偿付能力岌岌可危。据我们掌握的情况，北京市某区近年从银行大量借款用于土地储备，贷款余额高达100多亿元，目前开始进入还贷高峰，仅利息支付就相当于“每天一辆豪华轿车”。现在，如何应付还贷压力已成为该区官员发愁的大问题。

在偿还贷款的资金已捉襟见肘的情况下，地方政府还需安排资金投资开发新项目。例如，北京市2010年的土地储备结转2011年已达2.2万公顷。而根据北京市国土局5月17日公布的《2011年土地储备开发计划》，继2009年、2010年连续两年投入千亿元用于土地储备后，北京今年将再投1000亿元用于政府主导的土地一级开发，计划新增土地储备2500公顷，其中70%是居住用地。

深圳方面，虽然2011年的土地供应计划较之2010年有所下降，但也接近2300公顷。根据深圳市规划国土委5月18日公布的《深圳市近期建设与土地利用规划2011年度实施计划》，2011年度深圳将供应土地2292公顷，其中新供应土地规模为1952公顷，原关外占9成；另外，城市更新释放土地340公顷。新供应建设用地中，居住用地110公顷，工业用地200公顷，仓储用地20公顷，商业服务业用地30公顷，政府社团用地291公顷，市政公用设施用地97公顷，交通用地1204公顷。2011年深圳新供应建设用地中，保障性住房用地占40公顷，比去年多3公顷，增幅为8%。另通过城市更新改造可供应保障房用地7公顷。而在2010年，深圳计划全市供应建设用地总面积2670公顷，其中新供应用地2070公顷平方公里、更新改造用地600公顷。在住房用地供应方面，当年住宅用地计划供应总量为407.2公顷，其中新供应用地97.2公顷，更新改造用地310公顷。由于新开发投资没有明显下降，地方政府在这方面可能普遍会遇到资金不足的状况。

总体来看，土地财政模式，让地方政府在分税制的约束之下找到了补充地方财政、发展本地经济的“关键钥匙”。而长期以来的土地财政操作，使得地方经济在很大程度上围绕土地资源这个核心来运行，地方政策、招商引资、金融资源筹措、行政资源投放以及政府管理等，都形成了与土地财政相匹配的模式。正是因为如此，严厉的房地产调控所引发的土地市场的剧变，对于地方经济运行和地方政府运作将产生颠覆性的影响。说白了，对于某些高度依赖土地资源和土地财政的地方来说，离开土地之后他们就不会玩了。在这个意义上，此轮房地产调控不仅带来了中国房地产市场的历史性转变，还带来了地方政府发展经济模式的被动转型。如何应对这种转变？如何找到现实的解决之道？如何兼顾短期应急与长期目标？这对于地方政府都是带有共性的挑战，我们将在今后的《战略观察》进行专题分析，并尝试给出有操作性的解决办法。