昨天下午3点，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心首席教授方世荣先生（法学院院长）在广东卓凡律师事务所“法律沙龙”主讲“《行政诉讼法》修改热点问题介绍”。应广东卓凡律师事务所的邀请，惠州市及所辖区县法制局、惠州市中级人民法院与基层人民法院行政审判庭、惠州学院政治法律系、广东卓凡律师事务所相关顾问单位派员参加了学习讨论。方教授曾参加了原《行政诉讼法》起草，也是《行政诉讼法》修改重要专家成员。

    方世荣教授首先介绍了我国行政诉讼法的出台与存在的问题，随后提出他的学术意见。行政诉讼法安排的是“民告官”程序，因此长期以来不被政府接受，直到新中国成立后40年的1989年才予以通过，1990年开始施行。按照法治国家的要求，任何争议都可以在法院获得最终裁决，因此完善《民事诉讼法》也是践行“法治国家”的宪法理念。与发达国家将立法机关违法宪法、行政机关违反立法、下级法违反上位法全部纳入司法审查不同，我国的《行政诉讼法》仅仅将政府具体行政行为侵害个人或单位人身权、财产权、经营权纳入受案范围，这就使得行政诉讼不仅量少而且明显偏向于政府。

     立法宗旨——方教授认为现行《行政诉讼法》在“立法宗旨”上加入了“维护”行政机关依法行使行政职权字句，从而使得法院难以独立发挥司法监督职能。因此《行政诉讼法》的立法宗旨应该明确是“维护”个人或单位正当权益，“监督”行政机关依法行政。

    诉讼标的——方教授认为现行《行政诉讼法》仅仅将行政机关侵害其合法权益作为诉讼标的，这就使得个人或单位那些由于立法滞后合理但不一定合法的权益受到侵害难以得到救济，而且“行政行为”范围过于狭窄，许多具有公共管理职能的事业单位并没有被纳入。因此，《行政诉讼法》应该将“行政行为”扩大为“公务行为”甚至“公共管理行为”，将“合法权益”扩大为“正当权益”。

    基本原则——方教授认为现行《行政诉讼法》更多是“合法性审查”而鲜有“合理性审查”。既然行政复议可以进行“合理性审查”，而法院明显法律素养高于行政机关法制部门，那么进行“合理性审查”也就应该作为修改方向。借鉴美国司法监督经验，对于涉及个人宪法权利的行政诉讼高度实行“合理性审查”，对于一般性行政诉讼实行中度“合法性审查”，对于行政机关技术性行为一般不予“合法性审查”，除非存在明显不当。此外，司法审查应该具有最终效力，从而避免司法审查流于形式。

    受案范围——方教授认为目前《行政诉讼法》采取概括式、否定列举、肯定列举模式，这在逻辑上存在“灰色地带”。否定式列举与肯定式列举，并不能穷尽行政案件，因此借鉴美国模式应该是概括式加否定式列举，即只要是个人或单位正当权益受到行政机关或授权履行公共管理职能的单位侵害，就属于行政诉讼受案范围，《行政诉讼法》否定式列举的除外。否则，由于立法的滞后，难以对新出现的行政侵害行为给予救济。

    法院管辖——方教授认为目前《行政诉讼法》将行政案件一般性交给基层法院管辖，而基层法院的人事与财政受制于地方政府，显然基层法院监督本级政府甚至上级政府明显只能是“维护”为主，这也是行政案件原告胜诉率不足20%且上诉率高达40%的重要原因。因此，《行政诉讼法》应该将一般行政案件列入中级法院管辖，重大案件列入高级法院管辖，或者干脆成立直属于最高法院的行政法院。方教授说最高法院支持后一种观点，政府则反对力量很大。

   诉讼主体——方教授认为目前《行政诉讼法》规定“谁主体谁被告”、“谁受害谁原告”，这就使得行政诉讼难以约束实际行为人，而且原告范围过窄，“公益诉讼”、“债权人诉讼”难以得到支持。因此《行政诉讼法》应该规定“谁行为谁被告”，至于具体承担责任，应该由行政机关内部决定；原告应该扩大到间接利益相关人。此外，方教授建议借鉴发达国家“行政首长出庭应诉制度”，从而使得行政机关有压力约束所属部门不会滥作为、不作为。

    审理裁决——方教授认为应该将法院的民事审判经验应用到行政审判中，例如借助于暂缓执行、诉前调解、多元裁判等方式。行政诉讼中，行政机关也是普通诉讼主体，仅仅在举证责任上与普通民事主体有所区别。

    事后，方教授还对行政指导、执行程序、紧急程序、示范诉讼、特别程序进行了简要讲授，留下半个多小时时间给听众提问。听众关心的一方面是法律如何完善，更关心在这种“二元体制”下如何保证法院独立裁判且能够予以执行。方教授对于法律完善颇有研究，但是对如何执行存在疑虑。有听众认为，要保证行政诉讼法贯彻实施，必须司法机关独立于地方国家机关，并取消凌驾于公检法之上的特殊机构，甚至要将履行公共管理职能的党务机关列入行政诉讼受案范围，否则就只能是空谈。方教授主张“循序渐进”，逐步修改和扩大行政诉讼受案范围，先列入正当权益，再列入公务行为，最终将全体公共管理事务纳入行政诉讼审查范围。法律人的社会变革，即使是激进的政治改革，也是通过“循序渐进”来完成。不怕迈小步，只怕停步甚至退步。