关于“皇族内阁”6

——清史札记之三十七

我楚狂人

二、组阁过程1

皇族内阁的出现，经历了漫长而曲折的酝酿过程。

光绪三十二年五月十一日（1906年7月2日），御史王步瀛向清廷初步提及到了责任内阁的基本结构。同年8月25日（七月初六日），戴鸿慈等在上奏中第一次向中央正式提出了设置责任内阁的主张。他建议军机处宜归并于新内阁。同时，他还就责任内阁如何设置一事做了一定的安排，如提出责任内阁宜由各部大臣与总协理大臣共同组成，并共代君主负责等。两天之后，端方又进一步上奏说：“责任内阁应该设立总理大臣一人，以及国务大臣数人。国务大臣以各部之行政长官来充任阁员。这种阁臣应该代替君主对人民负责”。另外，端方还指出，内阁、议会、司法机构的职责和权限，应该都明确记载于宪法之中，彼此之间，各有其权能，各有其职守；其职权与宪法所规定的不能有一点出入。不仅如此，在体制改革问题上，端方还坚决要求将军机处并入内阁，划分中央与地方权限。他说：君主立宪国之政府必须设立责任内阁，其阁臣都应该代君主向人民负责，如遇有政治不善，最多更换阁臣而已，无丝毫责任及于君主。在王步瀛、戴鸿慈、端方等大臣的这一连续的奏请下，责任内阁的构建便在清廷眼中出现了初步的模型。

同年11月2日（九月十六日），袁世凯、奕劻等参与编纂的中央官制方案告一段落。其中，有关责任内阁的主要内容为：将行政中枢由军机处改为责任内阁，具体则为：行政事务专属内阁各部大臣。内阁总理大臣、各部尚书，也均为内阁政务大臣，各部部长一起组成政府。要求内阁各大臣负连带责任。奕劻认为，虽然中央官制方案诸多的行政事宜均应由内阁总理大臣一秉圣裁，然而拟设以持公论的资政院，作纠弹的都察院，作监察经费的审计院，以及行政裁判院、集贤院等皆应独立，而不受制于内阁，以专作监督阁臣及预防内阁专权之用，从而力图达到立宪国三权之对峙的目的。

但事与愿违，由于在清末官场上各派纷争不断、矛盾重重，致使袁世凯、奕劻等所拟定的责任内阁方案最终迫于流产。其原因是极为复杂的，但以铁良、瞿鸿禨与袁世凯的矛盾最为突出。铁良自始就反对官制改革，当袁世凯责任内阁一出炉，他便与袁氏作对，他们在大事上不做反对，特别在芝麻小事上与袁世凯政府作对。更为突出的是：瞿鸿禨与奕劻、袁世凯两者之间一直都是处于明争暗斗的政治角逐之中，他们相互抵制，各不相让。因为内阁总理大臣一职位高权重，如果此责任内阁方案通过，袁世凯、奕劻集团的势力便会大增，这对瞿鸿禨的政治生活是极为不利的。因而，这就促使瞿鸿禨在负责复核责任内阁方案的关键之时，副上《复核官制说帖》，明确反对袁世凯等人的这一责任内阁方案。此外，他不但亲自暗中向慈禧进言，而且还让赵炳麟等上书反对袁世凯等人的责任内阁方案。慈禧听后，便决定采用瞿鸿禨的意见，仍然设置军机处。也就是在这样的形势下，同年11月6日（九月二十日），清廷明确颁布上谕曰：军机处为行政事务的总体机构，自雍正相承至今，没有什么弊端，无需改为内阁，故而仍然保留军机处，从而否认了袁世凯、奕劻等大臣的责任内阁方案，使其流产。而这一流产，是清廷失去了最后的自救时机。