关于“皇族内阁”3

——清史札记之三十七

我楚狂人

一、背景2

其次是地方督抚和驻外使节的倒逼。

清末随着中外交往的日益频繁，以及出国留学、考察人士的耳闻目睹，使得他们对英、美、日、德等国的责任内阁称赞不已。清廷立宪之前，他们倡导将君主的部分权力逐渐下移给内阁，主张实行渐变式的宪政改革，要求内阁对君主负责以及内阁由总理大臣所主持。这种呼声，《辛丑条约》后更加强烈。光绪二十七年（1901年）夏，驻日公使李盛铎首次向清廷奏请实行君主立宪，变更专制政体。他认为各国变法首先在于确立宪法大纲，以此作为立宪之基础。并鉴于国体、政体有所谓专制、民主之差别，所以他建议清廷于近处参考日本勃兴的原因，于远处为防止俄国对中国边疆的扰乱，应该毅然决然颁布立宪，明定国是，再逐渐改革。此外，他还要求督办政务大臣要参鉴欧美诸国政体之精华，以中国的具体情形为根本，参酌变通，商拟变革立宪的具体事宜 。

会办商约大臣盛宣怀也认为，西方各国政俗不同，所以存在着君主专制、君主立宪、民主共和三种政治体制。基于此，光绪二十八年（1902年）初，他便在比较西方各国政治体制的基础上向清廷上奏道：“较量国体，惟日、德与我相同，亦惟日、德之法于我适宜而可用” 。也就是日本和德国在立宪的基础上保留了较多的君主专制的成分，十分契合清朝的现状。光绪三十年（1904年），出使法国大臣孙宝琦上书政务处，请求清廷仿照英、德、日本之体制，决定将政体改为立宪制，应该将此决定宣布中外，借以团结民心，巩固国家根本 [5]  。并根据英国的两院制进而建议将政务处改为上议院，都察院为下议院。同年，张謇致函给袁世凯，劝他学习日本的伊藤博文，利用自己的地位和影响，促使清廷立宪，但当时袁世凯没有答应。云南巡抚林绍年在奏折中也提出改君主专制为立宪政体。从此，督抚就把政体的改革明确地纳入到了他们的议事日程之中。

光绪三十一年（1905年），直隶总督袁世凯与两江总督周馥以及湖广总督张之洞联衔上奏，请求以12年为期，实行立宪政治，并简派亲贵大臣分赴各国考察政治。接着，两广总督岑春煊也电请改革政体，实行宪政。督抚们的连续奏请，加深了清廷对宪政改革的重视，因为朝野上下，鉴于时局之危急，认为救亡的办法唯有赶紧实行立宪。他们认为全国舆论对此也是有利的，当时内外朝臣有无数的请旨奏章，民间又有报纸和文章为之鼓吹，全国上下都认为应该快速实行。当时云南巡抚林绍年还向清廷建言，以先定政体作为考察使臣之依据，并试图让清廷实行渐变式的改革，决定于适当的年份起改行立宪之法，使天下臣民在这段时期内探索适当的变革之法。同年冬，出使美国大臣梁诚、前出使法国大臣孙宝琦等联合其他驻外大臣联名上奏，以5年为期改行立宪政体，认为应该先宣布决定改革的宗旨，将立宪的纲要公诸于众，再行地方自治，最后再定集会、言论、出版的具体办法。为此，光绪三十一年（1905年）7月16日（六月十四日），清廷便颁布上谕说：“方今时局艰难，百端待理，朝廷屡下明诏，力图变法，锐意振兴“。但”数年以来，规模虽具而实效未彰，总由承办人员向无讲求，未能洞悉原委” 。

于是，清廷批准了袁世凯等的奏请，派出载泽、戴鸿慈、端方等五大臣分赴东西洋考察英、德、美、日等列国的宪政。（详见：五大臣出洋）同年11月25日（十月二十九日）清廷再次发布上谕曰：“前经特简载泽等出洋考察各国政治，着即派政务处王大臣设立考察政治馆，延揽通才，悉心研究，择各国政法之与中国治体相宜者，斟酌损益，纂订成书，随时呈进，侯旨裁定”。从而设置了考察政治馆，专门负责考究宪政和法律制度。在考察的过程中，考察大臣结合其国情对宪政各国进行了较认真的比较。如在考察俄国政体的过程中，端方、戴鸿慈就中国宪政改革一事专门向俄国前首相维特进行了咨询。当时，维特认为中国必先定相关法律，然后才能准备立宪，大约总计要五十年的时间做准备。对此，戴鸿慈对先定法律表示赞同，但认为当今形势紧迫，准备的时间不能少，但是五十年的期限过于长。同时，考察大臣还对英、美、法、德、日等主要的宪政国进行了比较，最后确定以日本、德国立宪政体为其模板，进行宪政体制改革。