实行普遍服务的困境

普遍服务作为一项重要的电信管制职能，早已引起世界各国的重视。从政府来讲，普遍服务是普及信息化，缩小国内数字鸿沟的基础，也是政府保障公共利益的承诺。在政企合一的年代，当时的邮电部曾经制定专门的政策，利用长途电话丰厚的利润，交叉补贴农村和经济欠发达地区的网络投资，以实现普遍服务目标。

但是政企分开、引入电信竞争以后，普遍服务问题凸现。尤其是1999年以后，长话市场的激烈竞争导致资费大幅度下降，使原有的交叉补贴机制难以执行。而且，随着政企分开、拆分重组，电信企业纷纷上市，以谋求更进一步的发展，普遍服务的机制成为电信监管的空白。在这种情况下，管制机构建立新的普遍服务机制就成为当务之急。

大多数国家选择由电信运营商根据其业务收入的一定比例来缴纳普遍服务基金。普遍服务基金主要为两类项目提供补贴，一类是已建项目，即已经建成，但是亏损运营的网络；第二类是建设新的网络。在提供补贴之前，需要确定是否需要为这些项目提供补贴，以及贴额数额是多少。普遍服务基金的管理独立于电信运营商，通常由单独设立的普遍服务基金管理机构进行。

实际上，我国电信业竞争并不充分，6家运营商实力相差悬殊，加之分业经营造成成本补偿和融资机制难以确定。而且，在《电信法》仍然无法出台的情况下，更是难以明确普遍服务政策的目标、职能、融资机制、成本补偿办法以及管理体制。

从两个方面解决难点

当前普遍服务改革需要解决的首要问题，是要明确普遍服务政策的职能和目标。经过不断的演化，现代普遍服务概念从本质上讲是一种财政职能，其主要作用已经从校正网络外部性变成改善收入不平衡。为此需要解决一个很大的疑问是，为什么要由电信管制部门行使与普遍服务相关的职能？答案在于这样的制度安排比利用财税体制实施普遍服务更加有效。

虽然从本质上讲，新机制仍有交叉补贴特征，但这种建立在全行业基础上的交叉补贴与依赖于垄断地位的运营商内部的交叉补贴有很大不同。由于普遍服务基金将面向所有运营商征收，所以它不但满足竞争中性原则，而且会提高实际征管的效率。因此，普遍服务基金的建立比单纯依靠财税更有效率。
    另一个迫切需要解决的问题是成本的补偿问题。从操作的角度，需要尽快在现有的成本核算基础上，确定征收比例，从而尽快启动普遍服务的新机制。从长远看，需要引入更合理的管制成本核算方法，并根据不同的成本核算原则，包括历史成本和经济成本，以及不同的成本测算方法测算提供普遍服务的成本。

普遍服务发展的两个方向

一是普遍服务基金制度。近几年，电信普遍服务成为“实现全面小康”任务的一项重要衡量指标。2002年底，全国电话普及率仅有33.74%，另外，仍有14.7%的行政村尚未接通固定电话。更为重要的是，对电信的固定资产投资已经趋缓。自2004年开始，电信普遍服务基金制度正在逐步建立。

二是“村村通”工程。为了完成农村通信普遍服务目标（即95％的农村通电话），2004年1月16日，信息产业部下发了《关于在部分省区开展村通工程试点工作的通知》，确定六大运营企业以分片包干的形式分别承担陕西等五省区的村通任务。开始以“村通电话工程”方式改善偏远地区通信落后的积极尝试。截至2007年6月，我国固定电话普及率28.4部/百人 ，移动电话普及率38.3部/百人，已通电话的行政村比重为98.9%。