律师公益诉讼与制度完善

张水山

摘要：律师公益诉讼对公益的维护是十分必要的，律师提起公益诉讼自身具有很大优越性，从而使律师公益诉讼更有助于法律、制度的完善。同时，若要更好地维护好公益，公益诉讼制度自身进行完善是必要的。

关键词：律师 公益诉讼  制度 完善

公益诉讼是公民、社会团体、国家机关为了社会公共利益并以自己的名义向国家司法机关提起的诉讼，其目的是以个体的诉讼形式，求得公众利益的回归。公益诉讼是相对于保护个人所有权利的诉讼，即私益诉讼而言的，意在为不确定的社会大多数公民赢得合法权益。 [i] 其体现着民主的精神，标志着法治的进步，是公民有序参与民主管理和法制建设的一条有效途径，是构建社会主义和谐社会的一个重要手段。长期以来，由于民事公益诉讼制度的缺位，对许多公益违法行为往往只能采取行政手段予以处罚，然而，由于行政体制的局限，其在制裁违法、保护公益方面常常显得捉襟见肘、力不从心，难以达到预期的效果。近年来，“公益诉讼”做为一种维权意识已在民众中唤起，但这类诉讼遭受败诉命运的多。原因是多方面的，除了公益诉讼“直接利害关系原则”设定的主体障碍、相对人是绝对强者和成本大、风险大、获利少甚至不获利还亏本等原因外，许多公益诉讼当事人一道跨不过去的坎是不会取证、举证、质证，缺乏诉讼技巧。而之所以会发生公益诉讼，笔者认为根本原因是因为相关制度的缺失或不够完善，公益诉讼的目的就是为了促使有关方面完善相关立法或制度，公益诉讼的结果也常常能不同程度地达到此目的。如何解决这一根本问题，笔者认为律师应该有所作为，尤其在立法上还存在诸多空白、公益诉讼制度尚未通过立法确立而民事公益违法行为日趋严重的今天，律师尤其应该走在公益诉讼的前列。律师提起的公益诉讼常常关注度高，胜诉几率大，因而更容易达到促使有关方面完善相关立法或制度的公益目的。

一、律师公益诉讼的必要性。

1、高效维护社会公益的迫切需要。近年来，社会的发展日新月异，各种新的矛盾冲突也随之出现，围绕公益出现大量的新型诉讼，如环境公益诉讼、消费者权益诉讼等，在这种诉讼中，当事人的地位往往极不平衡，容易造成裁判的结果不利于受害的一方。如果没有一个机构、一个行业、一个团体从维护社会公益的角度站出来支持受害者通过民事司法程序救济公众利益的话，不仅社会公众的利益得不到必要的保护，而且在一定程度上也是对这类恶性侵权行为的放纵，无法维持正常的社会秩序，其后果无疑是严重的。在这种情况下，律师积极介入并走在民事公益诉讼的前列是很有必要的，因为律师介入公益诉讼是对公益的一种高效保护。 
    2、救助社会弱势群体，建立和谐社会所必须。随着经济的发展,文明的进步,社会弱势群体的利益越来越受到当代各国的关注,如何更好地维护弱势群体的利益，扶助弱势群体,保障他们的合法权益,是衡量一个社会文明程度的重要标尺。我国从政府到社会各界近年来给予弱势群体越来越多的关注,媒体将侵害弱势群体的利益频频曝光,但如何合法有效地保护他们的利益,无疑是摆在当今党和政府面前的一项重大课题。作为构建和谐社会方法之一的司法保护是必须的。如弱势群体一族——打工者,每年报道的拖欠工人工资的案件不下百件，其中,有的打工者自认倒霉,有的打工者为索工资人身受威胁,因此,不能或不敢提起诉讼。此时,如果律师积极主动介入公益诉讼,则可代之伸张正义,维护其正当权利,从而体现国家对弱势群体的关怀，彰显社会的文明与公正。

 3、我国行政手段救济公益自身存在的弊端。我国行政手段救济公益权益还存许多弊端，表现在：（1）地方保护主义和部门利益的追逐，严重影响行政管理的公正性；（2）基于利益的驱动，加深了对社会公共利益的侵害；（3）行政管理的职责界定不清，赋予的权力多，需要恪守的义务少，缺乏有效的监督机制；（4）行政管理手段本身的局限性。文章引用自：

 二、律师公益诉讼的优越性

律师介于公益诉讼有着特殊的优越性，表现在以下四方面：1、即使法律赋予公民以更广泛的起诉条件，但是基于公益诉讼的特点，以及“搭便车”的思想，也很少会有人来主动行使自己的诉权。2、公益诉讼一般涉及面广，涉案金额巨大，取证难，耗时长，花费大，专业能力要求高！没有律师的帮助，普通公民在公益诉讼中难免力不从心。正如皮埃罗·卡拉曼德指出的那样：“在法庭上律师的工作并不仅是弥补当事人缺少的专业能力，律师是在填补当事人之间的差距，以便能够在平等位置上进行论争,从而取得人们对正义机制的信赖。” [ii] 3、公益诉讼的受害方或者处于弱势群体的地位，或者是怠于履行职责、漠视国有资产流失的单位，很难在公益诉讼中达到保护公共利益的目的。4、律师介入公益诉讼成本小、效率高。

三、律师公益诉讼与法律、制度完善

公益侵权的发生，常常与该领域缺乏相应的制度或相应的制度不完善密切相关，发生公益纠纷的双方常常因为地位、实力等相差悬殊，更由于公益侵权侵犯的是不确定的多数人的共性权益，所以这类侵权很难平等协商解决，又由于这类侵权每一个被侵权者的利益非常有限，而侵权者所得的利益总和常常大的惊人；同时每一个被侵权者单独维权的费用和维权风险与自身被侵犯的利益相比简直不成比例，相反侵权者因其公益侵权所得利益总和极大，所以对维护其既得利益和将来的可得利益将会采取各种手段，不惜血本、全力以赴，这就导致了公益诉讼的提起难、胜诉更难。而一旦公益诉讼提起，媒体常常会参与，媒体的报道又会引起社会各界的广泛关注，舆论的压力常常会使某一方面制度的缺陷凸现出来，专家学者就会提出从根本上解决问题的建议，从根本上解决问题的办法也就是建立或完善相应的法律、制度。而律师提起的公益诉讼，社会各界的关注度更高，律师本身既会找到问题的根源，同时也会提出解决问题的完善法律、制度的建议，由于律师自身有普通老百姓无可比拟的优势，所以公益诉讼的胜率会高一些，胜诉的公益诉讼对建立或完善相应的法律、制度所起的作用将会大的多。2007年7月份，河南王城律师事务所及其律师（笔者）状告洛阳市交警支队四大队乱罚款公益诉讼一案，在社会上引起了广泛关注，洛阳晚报、今日安报、洛阳电视台等多家媒体进行了跟踪报道，网上媒体关注度更高，该公益诉讼至少起到了两个显著效果：1、公民“法无禁止即自由”、政府“法无授权不得为”的法制理念，通过报纸、电视台等媒体的广泛宣传已深入人心，这将对老百姓依法维权和政府依法行政产生深远的影响。2、老城区、瀍河区、涧西区等区的交警部门都新划了大量的停车位，方便了车辆停放，节省了老百姓的时间，提高了老百姓的办事效率。笔者在2001年11月至2002年上半年，提起了汽油票公益诉讼，《洛阳日报》先后以《不服加油站对油票 “过期作废”的单方面规定，张水山打起了公益诉讼》和《汽油卷公益诉讼》为题进行了跟踪报道，该公益诉讼，一方面使人们明白了 “提供格式条款一方免除其责任，加重对方责任，排除对方主要权利的该条款无效”的 格式合同、格式条款、不当得利等法律术语的法律内涵，另一方面，促进了油票制度的改革，使昔日有缺陷的油票制度，完善为今天公平的加油卡制度。2002年8月，笔者还将电信公司作为被告提起公益诉讼，该公益诉讼促使了电信行业完善了相应的管理制度。笔者知道还有其他许多律师以原告或以原告代理人的身份提起过很多起公益诉讼，这些公益诉讼，都在不同程度上促使了相关制度的完善。所以律师要多打公益诉讼，进而加快完善我国相关领域的法律或制度，维护社会的正义、法律的公平。

四、公益诉讼制度自身的完善

1、诉讼主体资格应该放宽。目前我国律师参与公益诉讼面临的最大问题是立案难。上述问题的原因是,在当事人适格问题上，我国《民事诉讼法》第108条和《行政诉讼法》第41条坚持传统的诉的利益理论,要求原告只能是与案件有直接利害关系的人,据此个人不能代表公共利益起诉。原告资格的限制已经成为制约我国律师参与公益诉讼的瓶颈。而在公益诉讼领域,突破原告资格的直接利害关系标准，给予包括律师在内的个人以提起公益诉讼的资格，已经成为各国立法和司法实践的大势所趋。 [iii] 笔者认为，立法机关应针对民事公益违法行为的特殊性，使原告资格进一步多元化，即不但受公益违法行为直接侵害的人和组织可以提起民事公益诉讼，也不但是检察院、其他国家机关可以提起民事公益诉讼，而且使任何关心社会公益并有诉讼行为能力和权利能力的公民都可以代表公众以原告资格向法院提起诉讼，以全面周密地保护国家、社会公共利益。因为，这不但意味着对公民的诉讼权利的拓展与尊重，而且能够更好地利用好、发展好、维护好广大公民保护社会公益的积极性、主动性与能动性。

2、公益诉讼诉讼请求应该放宽，可以起诉预防公益危害的发生。根据现行诉讼法及司法实践,民事诉讼、行政诉讼、刑事自诉一般必须以客观存在的已发生的现实损害事实为依据。笔者认为，在公益诉讼中采这一要件不妥，原因有二：其一，许多公益违法行为的损害具有长期性与潜伏性，危害结果一旦发生往往不可逆转，因此，在诉讼制度上应当坚持以预防为主的方针；其二，公益诉讼的救济内容，不仅仅是对损害的补偿和对侵害者的惩罚，还包括要求公司、企业以及国家修改、变更有关政策和事业规模，或者采取有效的防范措施以避免损害的出现或扩大，甚至禁止被告再从事有关活动。 [iv] 因此，公益诉讼不能只强调结果的“已然”,其提起不能仅以发生实际的损害为要件。这一做法在现代公益诉讼制度最为成熟的美国已得到实施。因此，在诉讼制度上应当贯彻预防为主的方针，允许公众在违法行为已经出现而损害结果尚未发生的情况下提起诉讼，排除危害，最大程度上实现民众对权利和正义的追求，真正实现公益诉讼制度的立法目的。公益诉讼制度体现着民主的精神，标志着法治的进步，是公民有序参与法制建设和社会管理的一条有效途径，是构建社会主义和谐社会的一个重要手段。我们期待着《民事诉讼法修改建议稿》中有关公益诉讼制度的规定能够在进一步完善的基础上早日成为国家的法律，使公众不再面对着受损的社会公益而徒唤奈何。

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[i]   苏家成；明军：公益诉讼制度初探，《法律适用》2000年第10期，第38页—39页。

[ii]  [日]小岛武司：《诉讼制度改革的法理与实证》，陈刚等译，法律出版社2001年版，第23页。

[iii]   朱有彬；曾国栋：论律师参与公益诉讼，《法学》2006年第1期，第150页。

[iv]   刘荣军：《程序保障的理论视角》，法律出版社1999年版，第47页。