临时性机构的症结在于常设机构

顾则徐

据媒体报道，党的群众路线教育实践活动以来，全国一次性减少13万余个领导小组和议事协调机构，比如仅湖南就减少1.3万余个，江苏、内蒙古分别减少8472个和8081个。所谓党的群众路线教育实践活动，第一批是从2013年6月启动，第二批是从2014年 1月启动，因此，报道所说数字应该是从2013年6月以来所形成。既然是减少机构，这也可以视作为是一次机构改革行动。

不过，这次改革所针对的领导小组和议事协调机构，并非常设机构，而属于临时性机构。所谓领导小组和议事协调机构，基本不具有正式编制，是根据某项任务或某个目的临时组建的工作班子。就不占编制而言，这种临时性机构似乎并没有什么负面效应，不过就是临时增加块牌子而已。上世纪九十年代前半期以前，这种临时机构的工作人员基本都有自己在常设机构的正式编制，在临时机构属于暂时调用、借用，政府在总体上并没有增加人员开支，但九十年代后半期发生了变化，临时机构开始越来越多使用临时工、聘用人员，也即不管采用什么暧昧的名义，实际上就是有了自己专门的工作队伍并进行经费列支，与常设机构对比主要是人事性质的区别，类似于国营企业与集体企业的分别而已。

这种临时性机构并非一无是处，它弥补了常设机构的不足之处。但临时性机构之是，也恰恰是常设机构之非。临时性机构的设置、存在越具有合理性，就越证明了常设机构设计、设置的不合理。当解决某个任务或实现某个目的，常设机构无能为力，而需要设置临时性机构解决时，那么，就更应该对常设机构进行改革和整顿。然而，常设机构问题的复杂性不仅是在于设计、设置的不合理上，而且跟官僚主义、人浮于事密切相关，也即常设机构的设置即使合理，但由于官僚主义、人浮于事，其功能就无法正常发挥。

比如某个处，其应该履行的责任设置得完全合理，假设编制为10人，但处长一人，副处长3人，另外处级、副处级干部3人，结果科级以下干部仅仅3人，很可能真正干事的人也就只有这3人而已，该处应该履行的责任就发生了难以完成的困境。在这样的情况下，为了实现该处理应完成的责任，就不得不另外组建一个乃至数个临时性机构。这种情况在上世纪八十年代前期时就大量开始发生，其动因是因效率增设机构，甚至因人而增设机构。然而，临时性机构设置的吊诡在于，当该机构的设置提高了效率并证明为合理时，就有了转换为常设机构的理由，也即，这时候往往忘记了原有常设机构的官僚主义、人浮于事，为了保护、保留临时性机构所提供出的效用，就不得不将它转为常设机构。

当临时性机构转换为常设机构，一方面就导致了原有常设机构体系设置的合理性被扰乱乃至破坏，一方面由于常设机构官僚主义、人浮于事的风气并没有扭转，一当作为常设机构就很快会陷入到官僚主义、人浮于事的泥潭中。这样，机构的责任就发生了新的完成困境，于是，就又有了增加新的临时性机构要求。如此恶性循环，随着时间推移，机构越来越膨胀，人员越来越增加，动口不动手的官员也越来越多。

如何进行根治？至今并无良法。目前减少临时性机构诚然是一种努力，但并非根治办法。首先是常设机构设置要摒除主观意志，按照客观功能构造稳定不变的体系，形成铁打的营盘、流水的兵局面，或者是办公桌不挪而挪人；其次是解决常设机构的官僚主义、人浮于事问题。但这两点的做到，目前十分困难。因此，虽然临时性机构减少了一批，可能下面还会继续减少，但经过一段时间重新死灰复燃，也未可知。实际上，从上世纪八十年代初进行机构改革以来，都只是短暂的阶段性成就，在中长期角度看，迄今没有成功可言。

2014年10月23日

发表于2014年10月27日南方都市报。