嫁接中央与地方的“需索链”

　　本来，清朝沿用明朝的法律，明令禁止额外添设书吏，滥充者要受杖一百、迁徙的法律制裁。法律也严禁“挂名书吏”。此外，还有专门针对书吏订立的法律。但效力如何呢？法学家薛允升在他的名著《读例存疑》中评价说：“定例非不严密，而日久即成具文，皆此类也。”“此辈最易犯法，亦善于趋避，条例愈多而舞弊愈甚，竟成无可如何之势矣。书吏万不可无，而立法善则舞弊渐少，严设科条果何益乎！”这就是说，清朝针对书吏所进行的立法并没有起到应有的作用。

　　事实上，地方各衙门几乎没有按照法律规定设置书吏的，滥设的情况比比皆是，有的州县要超出法定吏额的几十倍，其中的原因既有规定不符合实际的情况，也有利益的驱动使得制度的不合理无限放大的因素。

　　清廷允许地方衙门在人手不足时突破法定人数多设书吏，这种变通的办法成为书吏队伍膨胀的催化剂。在非经制吏中，有许多被称为“贴写”、“帮役”、“白役”的人员。从理论上讲，书吏五年役满，会从贴写、帮役中选择淳朴谨慎的人留下来，作为经制吏的补充，这也是对候补人员的一种鼓励，约束他们不得为非作歹，但结果却不是这样。盘踞在州县衙门的几十号上百号贴写、白役，为非作歹，比起经制吏来丝毫也不逊色。有的案件尚未审结，而家财已耗尽在他们之手，花户应缴纳的额粮尚未交上来，而加征的浮费已经耗去十分之二三，其他如株连无辜，贿纵要犯等事，大多数也是贴写、白役所为。州县官们对此睁一眼闭一眼，以至于乾隆帝说他们“不爱百姓而爱吏役”。当然，胥吏之害，不仅仅在州县衙门。比如凡是征解钱粮的时候，上司书吏要向州县书吏索取费用，因而州县书吏假借司费、纸张等名目，向纳税户摊派。又如司院衙门，凡遇到州县申详事件，必先发交各房书吏拟批送签，而在一迟一速、一准一驳之间，他们得以上下其手。所谓书吏之害，“自上及下，正不自州县始也”。

　　如果向上追查的话，症结所在就更为清楚了。中央各衙门的书吏因供职机构不同称谓也不尽一致，主要有供事和经承两种，经承中又有堂吏、都吏、书吏、知印、门吏、火房、狱典等称呼，一般多称其为部吏、书吏。其各衙门的书吏也有定额，如户部是大部，定额书吏有238人，总计各衙门书吏在1200人以上。同地方书吏一样，不在册的书吏远远超出经制吏的数目，如户部书吏多达1000人以上，因为几乎每个在册的书吏后面都跟着不计其数的非经制吏。中央书吏有无薪水，文献记载多语焉不详。《清朝文献通考·职役一》记述清初“按季给以工食银两，其后屡经裁减”，但主要讲的是地方书吏，中央书吏并无记载。可以肯定的是，后者的收入主要靠索要地方陋规。这也是“需索链”在中央与地方之间连接得天衣无缝的原因所在。

　　在中央与地方的行政运行中，部院书吏无疑掌握了相当的“裁量权”乃至处置权，因此外省有一件事到部，一定要预先派人与各部院书吏讲好价钱，出陋规多少，“能饱其欲，则引例准行，不遂其欲，则借端驳诘”。书吏不是有司官监督吗？但这正是大玩猫鼠同眠的时机，司官岂能放弃。庸懦的司官，往往为其愚弄，不能自律的正好从中分一杯羹。司官之上不是还有堂官吗？他们实在太忙，由于事务繁多，一时也就难以觉察，而且既然看见地方有事情被驳回，也就不再产生怀疑，结果是“事件之成否，悉操于书吏之手，而若辈肆行无忌矣”。