针对国土资源部要派人调查大学因债务引发的用地问题，教育部部长助理杨周复20日表示，已经发生的高校土地置换都经过地方政府批准，不能简单地讲，高校的土地置换就是违规。杨周复告诉记者，教育部正在同国土资源部商量高校土地置换解决高校债务问题的事宜。（《新京报》11月21日报道）

这事情越来越有意思了：9月的时候，教育部部长周济首次承认中国高校负债2000多亿元，并要求各学校在地方政府的支持下，采取土地置换等措施偿还债务；10月的时候，国土资源部有关负责人表示，高校用地属国有划拨土地，高校不得擅自转让国有划拨土地，用所获收益抵偿债务；11月的时候，国土资源部要派人调查，教育部又要主动“商量”——大学置换土地抵债，从9月的“合法”，到10月的“不合法”，再到今天的“不知道合不合法”，部委之间能搞出如此“顶牛”的热闹，实在是难得一见。

争来争去，一个根本的问题是：大学置换土地具不具备合法性，究竟应该靠什么来证明？

从教育部官员的多次表态当中，我们看到了他们试图自证“合法”的几个发力点：

其一，高校土地置换符合政府规定和现有土地政策——光是重申这个“结论”，可能难以服人，因为国土资源部明确说了，这种行为“不符合政府规定和现有土地政策”。并且比起教育部的“结论性发布”，国土资源部根据《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《划拨用地目录》等拿出了很多“证据”，来证明高校既没有做主卖地的权利，更没有卖地收益的支配权。显然，在存在严重分歧的情况下，光靠教育部自己说“符合政策”，已经无法证明什么。

其二，高校土地置换过程都是经过正常渠道的，都是向地方政府报批之后按程序办理的——地方政府都支持了，还不合法性呀？据披露，很多大学之所以敢打土地的主意，正是得益于地方政府的“怂恿”。在置换土地的过程中，学校从好地段搬到差的地段，这为“差地段”的开发与“好地段”的“经营”都腾出了空间，也减轻了地方政府的财政压力，地方政府干嘛不同意？然而，当存在共同利益嫌疑的时候，“地方政府支持”也好，“走了正常程序”也好，恐怕都没多大说服力了——“不是私自转让”并不意味着不会“公开合伙犯错”。

其三，很多地区已经实施了，“效果很好”——都经过“实践”检验了，还不行吗？根据报道，就在我们还在为置换土地是否合法问题争论的时候，其实很多地区已经等不及，早就付诸行动了。据《华夏时报》报道，早在2005年某省属13所高校，共置换土地1821.88亩，置换金额24.7亿元，“效果很好”的结论正是一些高校“尝到甜头”之后的感慨。然而，已经存在的就自然是合理合法的吗？恐怕没有必然逻辑联系，相反，如果无法证明合法性，反倒应该追究责任——当初谁让你们擅自行动的？

其四，两部门的说法并不矛盾，教育部正在同国土资源部“商量”——如果“商量”出共识了，国土资源部不再追究了，也不派人查了，是否就能证明置换土地的合法性呢？作为国务院下属的两个并列平级单位，坦率地讲，我对这种“商量”非常地警惕——在人事交错的背景下，会不会“互相给个面子、行个方便”？然而，应该看到，现今这个争论已经从部委之间走到了公众之间，坦率地讲，即便两个部门达成了一致，也未必能够说服公众，相反，弄不好国土资源部也会接受舆论的质疑。

看来，按照教育部目前的说辞和使劲方向来看，都无法证明“置换土地”的合法性。

应该承认，2000多亿元的高校债务的确是中国教育“历史形成的产物”，必须谨慎对待。如果“土地置换”的方式能够很好地缓解这场危机，那么也不宜于立刻“一竿子打死”——最充分地对合法性进行论证，获得社会共识，也未尝不是有益的探索。但前提是论证“合法性”本身必须具有“合法性”。

按照马克斯·韦伯的理论，考虑一项政策是否正当，是否具有合法性，其基础都是“一种对规范的规则模式‘合乎法律’以及根据这些规则有权发布命令的那些人的权利的确信”。依据合法性相关理论，现在来看，要正确对待“大学土地置换”的问题，只有依赖于两种渠道——一是更多的法律专业人士把置换土地当作“法律标本”彻底地解剖一番，对是否合乎现有法律法规进行充分、公开地论证，最终拿出令人信服的结论，而不是两个部委各自笼统地表述“合法”还是“不合法”；二是全国人大在这个问题上应该依照各种因素，做出最有力的裁决，而不能把事实裁决的权力轻易地下放给各级地方政府，造成认识与现实之间更加的混乱。